طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» نسخه بازبینی و اصلاح شده طرح بانکداری بدون ربا (نسخه مربوط به دوره نهم مجلس شورای اسلامی) است. این گزارش به‌عنوان نخستین گزارش کارشناسی پیرامون کلیات طرح مذکور است.
محورهای قانون بانکداری
در بخش چکیده این گزارش، درخصوص روند طرح بانکداری در ایران و تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا صحبت شده است. بر این اساس، بيش از سه دهه از تصویب و اجراي قانون عمليات بانكي بدون ربا و چهار دهه از تصویب و اجراي قانون پولي و بانكي كشور مي‌گذرد. «طرح بانكداري جمهوري اسلامي ایران» با هدف اصلاح قوانين مربوط به حوزه بانكداري (قانون عمليات بانكي بدون ربا، قسمت سوم قانون پولي و بانكي و سایر قوانين موردي) با امضاي 225 نماینده دوره دهم مجلس شوراي اسلامي با شماره ثبت 165 چهارم مهرماه سال جاری از سوی اداره قوانین مجلس به چاپ رسید و پس از آن برای رسیدگی به کمیسیون‌های تخصصی ارجاع شد.
طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران دارای 13 فصل و 219 ماده قانونی است که با تمرکز بر قوانین و مقررات ناظر بر بانک‌ها مشتمل بر شرایط تاسیس بانک، ساختار بانک‌ها، تملک سهام بانک‌ها، عملیات بانکی (عقود)، سازوکار تجهیز و تخصیص منابع، گزارشگری مالی، شفافیت، نظارت، مقررات انتظامی، صندوق ضمانت سپرده‌ها و فرآیند توقف، انحلال یا ورشکستگی بانک‌ها، سعی در اصلاح ساختار و عملکرد شبکه بانکی دارد. در این گزارش، کلیات طرح مذکور با تبیین محور اصلی، با طرح اولیه و قوانین موجود مقایسه و نقاط قوت و ضعف آن بررسی شده است. این گزارش با بیان اینکه ارائه طرح از سوی مجلس شورای اسلامی در شرایطی است که اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی در دولت با مشارکت بانک مرکزی از سال 1382 شروع شده می‌افزاید: اما به‌رغم ضرورت‌های بی‌شمار اصلاح این قوانین و تاکید مجلس شورای اسلامی از ابتدای دوره نهم مجلس، مبنی‌بر ضرورت ارائه سریع لوایح بانکداری و بانک مرکزی توسط دولت، لایحه‌ای از سوی دولت درخصوص اصلاح قوانین پولی و بانکی به مجلس ارائه نشده است.
6 دلیل برای تایید
مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است که هرچند در طرح جدید نیز کاستی‌هایی وجود دارد که نیازمند اصلاح و بازنگری است، اما بازوی پژوهشی مجلس ضمن تاکید بر اصل تقدم لایحه بر طرح و تسریع در ارائه لوایح بانکی از سوی دولت به‌منظور تجمیع و ارائه نسخه واحد برای اصلاح قانون، با ارائه 6 دلیل موافقت خود را اعلام می‌کند. «تعلل بیش از حد در ارائه لوایح اصلاحی دولت و ضرورت اصلاح قانون»، «تطابق حداکثری متن نهایی طرح با پیش‌نویس لایحه بانکداری»، «اصلاح طرح و رفع اشکالات اساسی نسبت به نسخه اولیه طرح عملیات بانکی بدون ربا»، «توجه به ابعاد فقهی و شرعی عملیات بانکی در کنار سایر اصول و ضوابط بانکداری متعارف همچون حاکمیت شرکتی، نظارت و شفافیت بانکی»، «عدم اعمال اصلاحات لازم و مورد انتظار در پیش‌نویس نهایی لایحه بانکداری با توجه به چالش‌های کنونی (منجر به تغییرات حداقلی نسبت به قانون موجود شده است)» و «نسخ قوانین متعدد و پراکنده در حوزه بانکداری» 6 دلیلی است که در این گزارش در تایید طرح بانکداری بدون ربا مطرح شده است.
دلایل لزوم تغییر قوانین بانکی
در حال حاضر بیش از 22 سال از اجرای قانون «عملیات بانکی بدون ربا» که در شهریور ماه سال 1362 به تصویب رسید، می‌گذرد، عدم اصلاح قانون بعد از 33 سال در شرایطی است که از نظر مرکز پژوهش‌های مجلس، اکنون ضرورت بازنگری در قوانین بانکی براساس آسیب شناسی‌های صورت گرفته و دلایل مهم آن، بر کسی پوشیده نیست. نخستین موضوع مشکلات عدیده در نظام بانکی کشور با منشأ قانونی و تعدد و پراکندگی قوانین مربوط به تکالیف بانک‌ها است. همچنین شبه‌ربوی بودن و صوری شدن عملیات بانکداری بدون ربا به‌عنوان دومین عامل در بخش آسیب‌های نظام بانکی مطرح شده است. عدم تناسب برخی عقود با ماهیت بانک‌ها و موسسات اعتباری و همچنین با مقاصد و سلیقه مشتریان نیز به‌عنوان دیگر آسیب‌های طرح نظام بانکی مطرح شده است. ضعف ساختارهای نظارتی و حاکمیت شرکتی بانک‌ها و همچنین خلأ متعدد قانونی درخصوص مسائل حقوقی و اقتصادی، ورشکستگی و خاتمه فعالیت نیز دو آسیب آخری است که اعلام شده است. این گزارش با بیان این چالش‌ها در نظام بانکداری که بخشی از آن ناشی از عملکرد قانون است، معتقد است که در سه دهه گذشته تغيير قابل‌توجهي در قوانين حوزه بانكداري صورت نگرفته است. این مساله در شرایطی است که پیش‌نویس لوایح بانکداری و بانک مرکزی از سال 1382، در دولت قبلی و فعلی در دست تهیه بوده است، اما با گذشت 13 سال از شروع تهیه لوایح اصلاحی، تاکنون لایحه‌ای از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه نشده است. این در حالی است که طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» نسخه بازبینی و اصلاح شده طرح بانکداری بدون ربا (نسخه مربوط به دوره نهم مجلس شورای اسلامی) است.
4 گام در بازنگری قوانین پولی و بانکی
این گزارش به شکل خلاصه روند بازنگری در قوانین پولی و بانکی در دولت مجلس را در 4گام خلاصه کرده است. گام نخست تهیه لوایح اصلاحی در دولت حداقل از 10 سال پیش صورت گرفته است. در گام دوم درخواست مکرر مجلس از دولت برای ارائه لوایح از ابتدای دوره نهم صورت گرفت. عدم ارائه لایحه و تهیه طرح اولیه مجلس در گام سوم صورت گرفت که ناقص و حاوی ایرادات و اشکالات بوده است. در گام چهارم نیز با تشکیل کمیته‌های کارشناسی و اصلاح و بازنگری در طرح و ادغام با پیش‌نویس لایحه صورت گرفت.
محورهای طرح
طرح جدید بانکداری مشتمل بر 13 فصل و 219 ماده قانونی و دارای ویژگی‌هایی است که برخی از مهمترین آنها در این گزارش مطرح شده است. نخست اینکه اين طرح تمامی قوانين و مقررات ناظر بر بانك‌ها را از تاسيس تا انحلال دربر گرفته است و در صورت تصویب یک قانون واحد براي فعاليت بانک‌ها وجود خواهد داشت، دوم اینکه طرح كنوني مجلس همانند پيش‌نويس لایحه بانكداري دولت، به‌درستي به احكام مربوط به پول و اركان و ساختار بانك مركزي نپرداخته است. همچنین به غير از فصل پنجم مربوط به عمليات بانكي ساير فصول طرح به‌طور عمده از پيش‌نويس لایحه بانكداري اقتباس شده است. به‌عنوان شاخصه بعدی، برخلاف پيش‌نویس لایحه دولت، در اين طرح پيشنهاد نسخه بسياري از قوانين قبلي اعم از قوانين مادر يا قوانين موردي و پراكنده ارائه شده است. علاوه‌بر این، طرح مذکور نسبت به قوانين قبلي كشور در حوزه بانكداري، تلاش کرده است در حوزه‌هاي نظارت، شفافيت و حاكميت شركتي از رويكرد تكليف محوري به جاي اختيار استفاده کند زیرا حوزه‌هاي مزبور نيازمند حفظ شأن آمریت و فصل الخطاب بودن قانون هستند.
مقایسه با قوانین موجود
این گزارش با ارائه این پرسش که «چه مواردی در طرح بانکداری اسلامی ایران نسبت به قوانین مصوب موجود دارد.» پاسخ داده است: به‌طور كلي مي‌توان بيان کرد كه بخشي از احكام و مواد مندرج در این طرح مسبوق به سابقه هستند و در قوانين موجود وجود دارد؛ ولي به‌دليل نياز به برخي اصلاحات و همچنين با هدف یكپارچگي قانون، در این طرح آورده شده است. براساس این گزارش، دو فصل از این طرح(فصل دوازدهم- صندوق ضمانت سپرده‌ها و فصل سيزدهم - توقف، ورشكستگي و انحلال بانک) به‌دلیل اهمیت و گستردگی موضوع همانند تجربه برخی کشورهای دیگر، نیازمند قانون مجزا است تا ابعاد قانوني آنها به نحو مبسوط مورد توجه قرار گيرد؛ اما با توجه به اینكه رویكرد دولت نيز در پيش‌نویس‌هاي نهایي لوایح بانكداري و بانک‌مركزي، عدم ارائه لوایح مجزا براي این دو فصل بوده است، در این طرح نيز همين‌گونه تصميم‌گيري شده است.
نقاط ضعف طرح
این گزارش در کنار نقاط قوت این طرح، ایرادات این طرح را نیز به تصویر کشیده است. از نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس، «متن موجود طرح حاوي برخي ايرادات و اشكالاتي است كه نيازمند تشكيل كميته‌هاي كارشناسي با حضور صاحب‌نظران بانكي، بانك مركزي، وزارت امور اقتصادي و دارايي و ساير نهادهاي ذي‌نفع به‌منظور اصلاح، تكميل و ايجاد همگرايي در اصلاح قانون است.»برخی از اشکالات مطرح شده در این گزارش شامل «فقدان نگاه جامع به موضوع خدمات مالي جايگزين خدمات بانكي»، «ابهام در ساختار هلدينگ مالي در بانك‌ها»، «نگرش حداقلي به ضوابط و استانداردهاي حاكميت شركتي در ساختار بانك»، «كامل نبودن ساختار و چارچوب فعاليت صندوق ضمانت سپرده‌ها» و «مورد اختلاف بودن درفرآيند تنظيم‌گري نرخ سود بانكي و سازوكار مربوط به آن» بوده است. درخصوص مورد آخر در این گزارش عنوان شده است؛ موضوع تنظيم‌گري نرخ سود بانكي یكي از مباحث اساسي و در عين حال بحث برانگيز در حوزه بانكداري است. با آسيب‌شناسي روند گذشته مبني بر تعيين دستوري نرخ سود، این طرح عدم تعيين دستوري نرخ سود بانكي را به‌عنوان اصل اوليه و ارائه جواز براي تعيين سقف در عقود با بازده معين (عقود مبادله‌ای) در شرایط ضروری پیشنهاد کرده است. در عين حال برخي محدودیت‌ها همچون پرداخت سود علي‌الحساب حداكثر معادل 70 درصد «نرخ سود هدف‌گذاري شده از سوی بانک مركزي» را اعمال کرده است. از نظر این گزارش، چارچوب‌هاي تعيين‌شده براي نرخ سود نسبت به وضعيت موجود ممكن است مطلوب باشد ولي نيازمند توجه بيشتر به ابعاد اجرایي و كارشناسي موضوع است.