از فاصله روزي كه ايرانيان صاحب نفت شدند و تا روزي كه آن را در تحول درون برنامه خود آوردند و در رديف بودجه عمومي كشور قرار دادند تقريبا 30 سال گذشت. پيش از آن هيچ طرح و برنامه‌اي براي تصميم‌سازان كشور متصور نبود. اما همين كه اين ماده حياتي در داخل برنامه‌اي گنجانده شد نزاع حاكمان و دولتمردان ايراني آغاز شد اينك بيش از هشتاد سال است كه بر سر چگونگي تخصيص چنين منبعي درگيري و نزاع‌هايي سختي در كار است.
دولت نهم تخصيص درآمد همين ماده حياتي را به اقشار كم درآمد در دستور كار خود قرار داد اگرچه در نيمه اول سال 85 از پذيرش همه آنچه را كه وعده داده بود سرباز زد اما همچنان سعي دارد كه اين هم را به‌گونه‌اي بر سر سفره مردم بگذارد. اين تجربه بيش از اين در ايران چندين دولت را به زير آورد، حكومتي را ساقط كرد، انقلابي را به بار نشاند و حكايت همچنان باقيست.
مرور تاريخ گذشتگان و تجربه‌اي كه پشت سر گذاشته شد از اين رو مهم و عبرت‌انگيز است كه مي‌تواند باب مباحث جديدي را در حوزه تخصيص منابع بگشايد.
مساله نفت و آثار و تبعات آن چندانكه در شماره گذشته به ابعاد و تاثير آن در بودجه سال 6-85 برشمرديم يا تحميل يكي از چالش‌برانگيزترين موضوع اقتصادي سال آينده است. سالي كه به نظر اثرات تورمي بودجه سال 86 آشكار مي‌شود.
مقاله زير به دو رخداد مهم تاريخي در عصر پهلوي دوم معطوف شده است – ابتدا به رخداد سال‌هاي پاياني پهلوي دوم كه در واقع عدم واقع‌گرايي و روياپردازي شاه باعث شد مطالبات مردم آنچنان افزوده گردد كه همانند سيلي به ويراني تاج و تختش منجر شد. دوم به رخداد سال‌هاي پاياني دهه بيست كه فشار فرماندهان جنگي آيزنهاور عرصه را براي رييس سازمان برنامه و بودجه وقت تنگ كرد و لاجرم به عزل او و گسيختگي سازمان برنامه منجر گشت.
من درست يادم هست. يك سال قبل از اينكه حكومت هويدا برود، جلسه‌اي در حضور شاه تشكيل داديم كه در آن جلسه هويدا، اصفياء وزير مشاور، هوشنگ انصاري وزير امور اقتصادي و دارايي، حسنعلي مهران، رييس بانك مركزي هم بود و من در آن موقع وزير مشاور و رييس سازمان برنامه و بودجه بودم. مشكلات ديگر رو آمده بود. گرفتاري‌هاي واقعا سخت و لاينحلي به وجود آمده بود. خيلي شاه مغموم و افسرده بودند. خيلي روحيه دلتنگي داشتند . شاه گفتند «چه طور شد يك دفعه به‌اين وضعيت افتاديم؟ من گفتم اجازه بدهيد كه من برايتان توضيح بدهم: ما درست وضع مردمي را داشتيم كه در دهي زندگي مي‌كردند و زندگي خوشي داشتند و منتهي، خوب، گرفتاري اين را داشتند كه خشكسالي شده بود و آنقدر آب نداشتند كه بتوانند كشاورزي بكنند. خوب، هي آرزو مي‌كردند كه باران بيايد. يك وقت آن قدر باران آمد كه سيلاب شد. تمام‌خانه و زندگي و زمين‌هاي مزروعي اينها همه را خراب كرد. آدم‌ها خوشبختانه زنده ماندند و توانستند جانشان را به در ببرند. ولي زندگيشان از همديگر پاشيد و اصلا معيشتشان به هم ريخت. ما هم درست همين وضع را داريم. ما مملكتي بوديم كه داشتيم به خوشي زندگي مي‌كرديم. اما پول بيشتري دلمان مي‌خواست. درآمد بيشتري دلمان مي‌خواست كه مملكت را بسازيم. يك دفعه‌اين درآمد نفت مثل سيلي بود كه تمام زندگي ما را شست و رفت.» شاه خيلي هم از اين حرف من خوشش نيامد و ناراحت شدند و پا شدند جلسه را تمام كردند و رفتند بيرون.» (خاطرات مجيدي، ص175)
نفت ماده سياه رنگي است كه از زمان فرونشاندن مته ويليام ناكس دارسي در مسجد سليمان ميليون‌ها نفري را فريفته و صدها تني را از قدرت به زير آورده است. آنگاه كه‌اين جادوي سياه از دل خاك تنوره كشيد، چنان زخمي بر آرمان‌ها و آرمان خواهي اين قوم نهاده كه هنوز تعفن آن در جان يك سوم مردم اين سامان كه عمري بالاي نيم قرن كرده‌اند پيچيده است. صرف نظر از رويدادي كه منجر به كودتاي 28 مرداد شد و دولتي را ساقط كرد و اعضاي دولتش را به زندان و تبعيد فرستاد، دست كم در هشتاد سال اخير افزايش و كاهش قيمت نفت تعيين‌كننده‌ترين عنصر در اقتدار، انعطاف و جابه‌جايي قدرت‌ها در ايران بود. هيچ دولت و قدرتي به اندازه‌اين طلاي لعنت شده، قدرت و هيمنه خود را بر رخ اين سامان نكشيد. به همين جهت، تاثير و نفوذ آن در دستگاه دولت در طي يك قرن اخير بيش از هر عنصر مادي و انساني تعيين‌كننده‌تر بوده است. اين ماده‌ايست كه حزب مي‌سازد، دولت عوض مي‌كند، به وقت لزوم آبرو مي‌خرد و اعتباري را به ثمن بخس مي‌فروشد، قرباني مي‌گيرد، پاك‌ترين و دلباخته‌ترين‌ها به ميهن را در چشم برهم زدني لكه دار مي‌كند.
چندان شگفت نيست كه در اين هشتاد سال كمتر دولت مرد و سياست‌مداري توانسته از گزند اين ماده مصون بماند. بسيارند از مورخان و صاحب‌نظران كه اعتبار حزب توده را در موضع‌گيري‌هاي آن در قبال مساله نفت بر باد رفته مي‌دانند. جز تعللي كه حزب توده در كودتاي 28 مرداد از خود بروز داد، موضع‌گيري‌هاي اين حزب در برابر مساله نفت شمال بود كه حيثيت و اعتبار حزب را بر باد داد. كم نيستند كه يكي از زشت‌ترين لكه‌هاي سياه تاريخ حزب توده را، بي شك حركات و موضع‌گيري‌هاي آن در قبال مساله نفت مي‌دانند. وقتي در سال 1323 آمريكايي‌ها با دولت ساعد براي به دست آوردن امتياز نفت مشغول مذاكره شدند، دكتر رادمنش از سوی فراكسيون 8 نفري حزب توده در مجلس، مخالفت حزب را با اعطاي هرگونه امتيازي اعلام داشت. اين موضع‌‌گيري آبرويي براي او خريد كه اعتبارش را چند ماه بعد وقتي كه در حمايت از كافتارادزه (كه خواهان امتياز نفت شمال براي شوروي بود) برخاست از دست داد. بي‌جهت نيست كه زكي لايدي متخصص و كارشناس بين‌المللي سياسي، نقش نفت و افزايش آن را در ميانه دهه هفتاد همسنگ گردش آزاد سرمايه در دهه هشتاد و فروپاشي ديوار برلين در همان دهه ارزيابي كرده است «در حدود بيست سال اخير قدرت‌هاي اجرايي دولت كاهش يافته است. اين كاهش در زمينه اقتصادي از 1973 با بحران نفت در كشورهاي ثروتمند آغاز شد. در اين بحران معلوم شد كه اقتصاد آنها ديگر به خودي خود به معيارهاي اوليه‌اي كه از بالا تحميل شوند واكنش نشان نمي‌دهد و مدل كينزي اقتصاد ديگر چندان به كار نمي‌آيد. سه رويداد در دهه 1980 اين روند را سرعت بخشيد. اولي ايدئولوژيك بود. اين رويداد با ظهور دولت‌هاي جديد در انگلستان و ايالات متحده امريكا كه به شدت مخالف دخالت دولت بودند همراه بود. اين دولت‌ها نقش دولت را در حد ناظري اجتماعي و اقتصادي تقليل دادند. دومين واقعه آغاز آزادسازي بازارهاي مالي و گردش آزاد سرمايه در اواسط دهه 1980 بود. اين نقطه عطف مهمي بود. سومين واقعه فرو ريختن ديوار برلين بود كه‌ايدئولوژي سوسياليسم و سياست‌هاي جهان را مفتضح كرد.» در ايران نيز اين ماده حياتي همين نقش را در جابه‌جايي قدرت‌ها ايفا كرده است، حتي يكي و دو باري همسايگان را بازي داده و آنان را به سوداي دسترسي به آن به هر تعهد و امضايي كشاند. بيهوده نبود كه جعفر پيشه‌وري هنگام اقامت در سرزمين شوراها در دفتر رييس ك. گ. ب به سادچيكف گفته بود «تو به صرف امضاء قرارداد نفت شمال تنها سفير اتحاد جماهير شوروي خواهي بود كه نام تو در آينده در اذهان ايرانيان باقي خواهد ماند.»
يك نگاه اجمالي در تاريخ نفت و پيدايش آن در ايران، به ما خواهد گفت كه ارزش مصرفي نفت براي ايرانيان بسيار كمتر از چالش‌ها و بحران‌هايي است كه آفريد. مهم‌ترين دستگاهي كه‌اين ماده حياتي در آن چالش جدي برانگيخت سازمان برنامه و بودجه بود كه اگر بطور مستقيم و عيني از سوي آن ضربه نديد مي‌توان موارد عديده‌اي را برشمرد كه باعث انحراف از مسيري كه در روزهاي آغازين آن طراحي شده بود يا منجر به عزل و نصب مديران طراز اول آن شد چه آنكه اينان از معدود كارگزاراني بودند كه با منطق عدد و رقم آشنايي ملموس داشتند و وزن اين اعداد را هر ساله در هدايت كشور مي‌سنجيدند.
ابوالحسن ابتهاج مدير و بنيانگذار سازمان برنامه اعتقاد داشت كه صددرصد پول نفت بايد براي كارهاي عمراني خرج شود و علاوه بر آن، به پشتوانه پول نفت، از بانك بين‌الملل، وام‌هاي گرفته شود چندان كه يك باري هم با همان ايده و آرمان وامي گرفت كه در تاريخ بانك جهاني يكي از شگفت‌انگيزترين وام‌هايي بود كه يك دولتمرد توانسته از آنان طلب كند. «ايشان خيلي معتقد بودند از بانك بين‌الملل وام بگيريم. هميشه بر اين اعتقاد بود كه كمك و وام از دستگاه بين‌المللي بگيرد. مي‌گفت وقتي بانك بين‌المللي ببيند كه تمام درآمد نفت براي كارهاي عمراني در كشور كنار گذاشته شده، آن وقت آن هم مي‌آيد، وام‌هاي بيشتري مي‌دهد كه ما از آن براي برنامه عمران كشور استفاده بكنيم. البته‌اين جنگ سال‌ها ادامه داشت و از اول، اگر اشتباه نكنم، 80درصد كل درآمد نفت را به كار برنامه تخصيص دادند.(خداداد فرمانفرييان/ توسعه در ايران ص190)
ابتهاج در طرحي كه براي آينده كشور در انداخته بود ايستاد و به محبس افتاد. جرم او اين بود كه نمي‌گذاشت از پول نفت هزينه تسليحات نظامي کشور تامين شود. او وقتي دستور آدميرال ردفورد رييس ستاد مشترك نظامي امريكا را شنيد كه از پول نفت بايد هزينه تسليحاتي امريكا را تامين كرد، تاب نياورد و جلسه را برهم زد.
«دو يا سه روز قبل از رفتن ابتهاج آدميرال ردفورد رييس ستاد مشترك نظامي آيزنهاور به سازمان برنامه آمد، جرج مك گي معاون وزارت خارجه آمريكا كه همراه آدميرال ردفورد به ديدن ابتهاج آمده بودند كه راجع به برنامه‌ريزي ابتهاج برايش توضيحاتي بدهند. ابتهاج سر ميز نشسته بود. هيچ طاقت تعارفات را نداشت. پس از مدت كوتاهي كه صرف مقدمات شد، ابتهاج با صداي بلند به آدميرال ردفورد گفت: «ايران احتياج به توسعه اقتصادي دارد نه كمك نظامي. ايران كمك براي توسعه اقتصادي لازم دارد. ايران ارتش بزرگ لازم ندارد.» به همين شكل ادامه داد و بعد با مشت چنان روي ميز مي‌زد كه آن طرف ميز تكان مي‌خورد. آدميرال رفورد، رييس ستاد آيزنهاور، بيچاره متوحش شده و رنگش قرمز شده بود، ولي ابتهاج همين طور ادامه مي‌داد و مي‌گفت ارتش قوي فقط روي پشت اقتصاد قوي مي‌تواند وجود داشته باشد، تا اقتصاد اين مملكت رشد نكند، درآمد مردم بالا نرود و سطح زندگي افزايش نيايد، ارتش اين مملكت به هيچ كجا نخواهد رسيد. و همين‌طور روي ميز مي‌زد. در اين احوال آدميرال ردفورد اصلا فراموش كرده بود كه چه بگويد. البته بعدا اين مطلب فوري گزارش شده بود. اين بود كه دو روز بعد ماده واحده با قيد دو فوريت از مجلس گذشت. به عقيده من دليل فوري برداشتن ابتهاج همين جلسه با رد فورد بود.»
بعدها ابتهاج در خاطرات خود نوشت «شاه دوست نداشت كسي استعفا كند، ايشان بايد از كار بركنار مي‌کردند. شاه ارتش را ملك خود و درآمدهاي نفتي را متعلق به خودش مي‌دانست. در بسياري از موارد خودم در تلويزيون ديدم كه مي‌گفت: من، پول من، نفت من، درآمدهاي من. او به هيچ وجه معتقد نبود كه اين درآمدهاي نفت متعلق به مردم است. از همه بدتر اين بود كه قدمي براي برآوردن نيازهاي معنوي و مادي مردم برداشته نمي‌شد. تنها خصلت‌هاي پست در ايران ترويج مي‌شد. همه بر ضد ديگران جاسوسي مي‌كردند. همه نسبت به هم حسادت مي‌ورزيدند. همه در مورد ديگران دروغ مي‌گفتند. اينها راه پيشرفت بود. خوب نتيجه چه شد؟ همين كه كبريتي كشيده شد، همه چيز منفجر گشت. (خاطرات ابوالحسن ابتهاج، ص67)
نوك پيكان حمله‌ها در همه اين سال‌ها سازمان برنامه را هدف مي‌گرفت. سازماني كه تاكيد داشت با پول نفت بايد زيربناها ساخته شود و دولت بايد از درآمد نفت به عمليات عمراني كشور بپردازد، استراتژي كه هرگز به آن جامه عمل پوشانده نشد. حتي در نشست اعضاي بلند پايه سازمان برنامه و وزارت اقتصاد و دارايي با شاه در سال 54 تخت جمشيد وقتي رييس سازمان به شاه نسبت به وفور نفت و تخصيص غير بهينه منابع هشدار داد، شاه آنان را كمونيست‌هايي خواند كه در سازمان برنامه رخنه كرده اند. در طي پنج برنامه توسعه عمران هرگز ايده اوليه كه براي آينده كشور در برنامه توسعه اول طراحي شده بود عملي نشد.
«فرض بر اين بود كه سال اول شصت درصد درآمد نفت به سازمان برنامه تعلق پيدا بكند و هر سال 5درصد بالا برود. به طوري كه سال‌هاي آخر برنامه 80درصد بشود. اگر اشتباه نكنم، هيچگاه در طول برنامه دوم آن سهمي كه از درآمد نفت به سازمان برنامه تعلق گرفت از 60درصد تجاوز نكرد، بلكه بيشتر اهميت داشت. به‌خصوص كه درآمد دولت از صادرات نفت را وزير دارايي طبعا چون سرچشمه بود و كنترل دست خودش بود، يك مقاومت زيادي نشان مي‌داد كه پول كمتر به سازمان برنامه داده شود و بيشتر به خزانه دولت واريز شود. لذا فكري كه در مورد تدوين برنامه هفت ساله دوم وجود داشت كه سهم سازمان برنامه را از 60درصد به 80درصد درآمد نفت برسانيم هيچ وقت تحقق پيدا نكرد. اين هميشه مساله حادي بود كه موجب برخورد بين مديرعامل سازمان‌برنامه و وزير دارايي مي‌شد. در هيات دولت هميشه چنين بحث‌هايي مي‌شد. در آن موقع، مديرعامل سازمان برنامه در دولت را زياد تحويل نمي‌گرفتند. به اين جهت هم آن روزها صحبت از اين بود كه سازمان برنامه يك دولتي خارج از دولت است، و يا دولتي است در داخل دولت.» (عبدالمجيد مجيدي، توسعه در ايران، ص300)
گرچه حكومت مي‌توانست با اتكا بر درآمدهاي نفتي، بدون نياز به استثمار منابع مالي، از طريق ماليات بندي گسترده هزينه‌هاي عمومي را افزايش‌دهد. چه آنكه سهم درآمدهاي نفتي در كل عوايد حكومت از 11درصد در سال 1333 به 45درصد در سال 1342، 56درصد در سال 1350 و سرانجام 56درصد در سال 1356 رسيد. در سال‌هاي 52 ـ 1342 درآمدهاي نفتي بين 60 تا 90درصد درآمدهاي ارزي دولت را تشكيل مي‌داد. طبعا افزايش هزينه‌هاي نظامي‌حكومت عمدتا از منبع درآمدهاي نفتي تأمين مي‌شد. با افزايش درآمدهاي نفتي از 8/6 به 6/20 ميليارد دلار در نيمه اول دهه 1350، هزينه‌هاي نظامي از 9/1 به 5/5ميليارد دلار افزايش يافت. تسليحاتي كه با بروز انقلاب و تظاهرات مردمي در سال 57 هيچ گونه مصرف نظامي براي شاه به دنبال نداشت.
در واقع، افزايش درآمد نفت تنها سطح توقعات توده‌هاي مردم و خاصه طبقات متوسط شهري را افزايش داد. اين توقعات در سال‌هاي پاياني سلطنت پهلوي آن چنان ابعاد متنوعي به خود گرفت كه شاه و دربار را نيز فريفت. شاه در صدد بود كه رفاه و آسايش مردم را همسنگ ملل توسعه يافته ارتقا دهد. اين توهم باعث شد كه حتي شاه در سال‌هاي اوايل پنجاه در جلسات رسمي با برخي از مقامات اروپايي با تحقير رفتار كند. اين حقارت در سال‌هاي پاياني با نوعي خودسري آميخته شد. او در تمام تصميمات حكومتي فاعل مختار و خود را محتاج مشورت نمي‌ديد.
حكايت شاپور بختيار آخرين نخست وزير شاه از گفت‌و‌گوي ژيسكاردستن با شاه در سن موريتس بسيار پندآموزانه است.
ژيسكاردستن در جلسه‌اي در نيويورك به من گفت يك روزي در سال 1973 وقتي كه وزير دارايي فرانسه بودم براي اسكي بازي به سن موريتس رفته بودم شاه را در سن موريتس ديدم و به من گفت كه آقاي ژيسكاردستن ما امسال به جاي چهار ميليارد، هيجده ميليارد خواهيم داشت و من اين را مي‌خواهم فوري وارد اقتصاد مملكت بكنم. ژيسكاردستن پاسخ داده بود: اعليحضرتا يك انقلاب، به دست خودتان براي خودتان درست مي‌كنيد.
مجید یوسفی