به استقبال آشوب مالی نرویم

مشخصه مهم بودجه سال آینده كشور افزایش كم سابقه حجم آن نسبت به سال قبل است. هرچند هنوز ارقام نهایی بودجه سال ۱۳۸۵ اعلام نشده است اما به نظر می رسد بودجه عمومی سال ۱۳۸۵ بین ۳۰ تا ۴۰ درصد نسبت به سال قبل افزایش یافته باشد. افزایش حجم بودجه به خودی خود ایرادی ندارد. دولت می تواند با آن قرض های گذشته خود را بدهد، پرداخت های انتقالی بیشتری به گروه های كم درآمد انجام دهد، حقوق كارمندان خود را بالا برد، كالاها و خدمات بیشتری خریداری كند و پروژه های عمرانی بیشتری را اجرا كند. بنابراین سئوالی كه ممكن است برای عموم مردم پیش آید آن است كه دلیل نگرانی كارشناسان اقتصادی از انبساط كم سابقه مخارج سال آینده دولت چیست؟ زیرا مسلم است كه هیچ كارشناس اقتصادی ای نمی تواند با افزایش حقوق كارمندان و بازنشستگان بخش عمومی، توسعه فعالیت های عمرانی در كشور و مشابه این موارد مخالف باشد اما آنچه موجب نگرانی كارشناسان اقتصادی است آن است كه این انبساط بی قاعده مالی نه تنها منجر به بهبود شرایط اقتصادی نشود بلكه منتج به تضییع منابع مالی بخش عمومی و شرایط بدتر اقتصادی مثلاً بیكاری و تورم بیشتر بشود. بنابراین مفید است كه استدلال این كارشناسان نیز شنیده شود تا چنانچه تمهیداتی از سوی مقامات مسئول در این موارد اندیشیده شده باشد اعلام شود.
۲ - طرح موضوع
از یك دیدگاه كارشناسی نگرانی از تبعات منفی انبساط كم سابقه بودجه سال آینده دولت را می توان به عوامل زیر مربوط دانست.
۲-۱- فقدان یك برنامه معین اقتصادی كه تاثیر این انبساط مالی بر سایر متغیرهای مهم اقتصادی مانند رشد تولید، اشتغال، تورم، صادرات غیرنفتی، توزیع درآمدها در سطح خانوارها و در سطح منطقه ای و غیره را محاسبه كرده و سیاست های جلوگیری از پیامدهای منفی احتمالی مانند افزایش قیمت ها، كسری تراز پرداخت های غیرنفتی، طولانی تر شدن متوسط زمان اجرا و به بهره وری رسیدن طراحان عمرانی و موارد مشابه را مشخص كند.
۲-۲- افزایش دامنه فعالیت های اقتصادی دولت و سنگین تر شدن وزن دولت در كل اقتصاد و تشدید وابستگی بودجه دولتی به درآمدهای نفتی برخلاف سیاست های كلی نظام منعكس در قوانین برنامه های توسعه است كه توصیه در كاهش سهم دولت در نظام اقتصادی كشور به دلیل كارایی بیشتر بخش خصوصی دارد.
۲-۳- محدودیت ظرفیت پیمانكاری كشور در ساخت و ساز و نصب ماشین آلات و تجهیزات و ضعف دستگاه های اداری در تعیین و ارزیابی كارآمد فنی و مالی و اقتصادی پروژه های عمرانی كه می تواند منجر به تضییع منابع مالی و سرمایه های فیزیكی كشور شود.
۲-۴- احتمال درهم ریختگی و آشوب در مالیه عمومی و متعاقباً سیستم اداری كشور و خارج شدن امور مدیریت عمومی كشور از شیرازه در صورت مواجهه با شوك كاهش درآمدهای نفتی در سال های آینده.
نگرانی در این موارد كاملاً موجه به نظر می رسد، در هر یك از موارد فوق به اختصار توضیحی در زیر می آید.
۳- دلایل نگرانی از انبساط زیاد مخارج دولت
۳-۱- فقدان یك برنامه معین اقتصادی كه چارچوب سیاستگزاری اقتصادی برای هدایت منابع مالی بودجه را به اهداف اعلام شده مانند اشتغال و رشد اقتصادی نشان داده و شیوه های جلوگیری از تبعات منفی آن مانند تورم قیمت ها، افزایش بی سابقه واردات و نابودی صنایع داخلی و موارد مشابه را توضیح دهد به خصوص در شرایط كنونی موجب نگرانی است. زیرا هرچند در دولت های گذشته نیز انضباط اكید مالی رعایت نمی شد اما در هر حال دولت های گذشته خود را متولی برنامه های پنج ساله توسعه می دانستند و بودجه سالانه خود را در راستای تحقق بخشی از اهداف برنامه پنج ساله تنظیم می كردند. در حالی كه به نظر می رسد در حال حاضر نه دولت و نه مجلس تاكیدی بر اجرای برنامه پنج ساله چهارم نداشته باشند. حداقل در لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ تاكیدی به اجرای برنامه چهارم توسعه نشده است و حتی برخی از نمایندگان مجلس از مغایرت لایحه با بعضی از محورهای برنامه انتقاد كرده اند.
نباید فراموش كرد كه بودجه ایران طبق قانون برنامه و بودجه یك بودجه برنامه ای است و دولت ها موظف هستند بودجه سالانه خود را برای تحقق آن بخش از برنامه كه به سال مورد نظر مربوط می شود تنظیم كنند. حال اگر درآمد دولت افزایش یافت و دولت تصمیم به توسعه فعالیت های خود گرفت لازم است كه چارچوب برنامه توسعه اصلاح و نتایج انبساط مالی در برنامه مشخص شود و این انبساط مالی در بودجه سالانه عمل شود نه آنكه برنامه به كناری گذاشته شده و بودجه یك یا چند سال به صورت موردی و بدون یك چارچوب حساب شده برنامه ای توسعه پیدا كند. اصولاً فلسفه انفكاك بودجه ریزی از وزارت امور اقتصادی و دارایی و ارجاع آن به سازمان برنامه و بودجه نیز غیر از این نبوده است.
۳-۲- از نیمه دهه ۱۳۷۰ كاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی مورد تاكید رهبری نظام قرار داشته است و این جهت گیری در اسناد برنامه های اقتصادی دولت های گذشته مورد توجه قرار گرفته و برای تحقق آن اهتمام شده است. در واقع برای كاهش وابستگی اقتصاد كشور به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام سیاست های خوبی در برنامه سوم توسعه اتخاذ و اجرا شد و در برنامه چهارم نیز استمرار پیدا كرده است. از آنجا كه تاثیر تغییرات درآمد نفت عمدتاً از طریق بودجه دولت و تراز پرداخت ها صورت می گیرد ایجاد و مدیریت حساب ذخیره ارزی، اصلاح نظام مالیاتی برای افزایش سهم مالیات ها در بودجه دولت و در نتیجه كاهش اتكای دولت به درآمد نفت و نیز تنوع بخشی به منابع درآمدهای ارزی از طریق یكسان سازی نرخ ارز و تشویق افزایش صادرات غیرنفتی مورد توجه قرار گرفت. همچنین توسعه فعالیت های پایین دستی نفت و صنایع پتروشیمی توسط بخش خصوصی به منظور ادغام نفت و گاز طبیعی در اقتصاد كشور از محورهای برنامه های سوم و چهارم بوده است كه نتایج مجموعه این سیاست ها به تدریج با ثبات بودجه و افزایش درآمدهای مالیاتی دولت، افزایش صادرات غیرنفتی و توسعه صنایع پتروشیمی و گاز و پایین دستی نفت كمك زیادی در تحقق نسبی این جهت گیری كرد.
حال به نظر می رسد افزایش كم سابقه مخارج دولت از محل درآمدهای نفت برخلاف این راهبرد كلی بوده و به افزایش اتكای بخش عمومی به درآمدهای نفت كه ممكن است مستمر نیز نباشد بینجامد.
۳-۳-رشد بی قاعده شمار و هزینه طرح های عمرانی در سطوح مختلف ملی و استانی همواره مورد انتقاد كارشناسان اقتصادی و برنامه ریزی قرار داشته است و گزارش های زیادی در این موارد در سال های گذشته در سازمان مدیریت و برنامه ریزی (برنامه و بودجه سابق) تنظیم شده است. واضح است كه افزایش برنامه ریزی طرح های عمرانی موجب تاخیر در اجرا و بهره برداری از این طرح ها شده و به تضییع منابع مالی و سرمایه های فیزیكی كشور منجر می شود. طبق مقررات برنامه و بودجه كشور تمام طرح های عمرانی كه با منابع مالی عمومی احداث می شوند باید دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی باشند. متاسفانه به دلیل ساختار سیاسی كشور و فقدان احزاب فراگیر در سطح كشور كه دارای برنامه های مشخص برای اداره كشور باشند آحاد نمایندگان مجلس و مقامات ملی و محلی برای اجرای طرح های عمرانی مورد نظر خود پافشاری می كنند و خود موجب انبساط بی ضابطه مخارج بخش عمومی می شوند.از سوی دیگر دستگاه های اجرایی و برنامه ریزی به دلیل تعدد و پیچیدگی طرح های عمرانی قادر به ارزیابی دقیق طرح ها و نظارت بر اجرای ضابطه مند آنها نمی شوند. حال با توجه به اینكه هنوز سیستم های كارآمد گزارش دهی و مدیریت طرح های عمرانی در اكثر بخش ها ایجاد و عملیاتی نشده است افزایش حجم زیادی از طرح های عمرانی استانی و ملی در این شرایط می تواند روند تاخیر در اجرا و بهره برداری از طرح های عمرانی را تشدید و به تضییع وسیع منابع مالی و سرمایه های فیزیكی كشور منجر شود.
همانطور كه بارها بحث شده است و تجربه ایران و سایر كشورهای در حال توسعه نشان می دهد توسعه متوازن منطقه ای و ارتقای سطح زندگی در مناطق محروم كشور بدون یك برنامه همه جانبه رشد و توسعه اقتصادی و اجتماعی كه موجد افزایش مستمر درآمد آحاد كشور از طریق اشتغال مولد و توزیع عادلانه درآمدها در سطح خانوار و مناطق گردد امكان پذیر نیست. این پیشرفت ها مستلزم برنامه های حساب شده توانمندسازی و ایجاد زیرساخت ها، برطرف كردن شكست و كاستی های بازارهای اقتصادی و كاهش هزینه های مبادله و یك نظام كارآمد تامین اجتماعی است كه توضیح آن از حوصله این مقاله خارج است و لیكن آنچه مسلم است به این اهداف صرفاً با افزایش طرح های عمرانی برنامه ریزی نشده نمی توان رسید.
۳-۴- انبساط شدید مالی با تكیه بر افزایش درآمدهای نفت می تواند حتی تبعات گسترده تری از صرف تضییع منابع مالی كشور داشته باشد. در سال های اخیر سرمایه گذاری های زیادی برای افزایش ظرفیت تولید نفت خام در دنیا صورت گرفته است و تلاش های زیادی نیز برای كنترل تقاضا برای نفت به عمل می آید. نتیجه این اقدامات همانطور كه در دهه های پیش دیده ایم می تواند پس از یكی دو سال تعادل شكننده كنونی عرضه و تقاضای نفت را برهم زده و موجب كاهش قیمت های نفت شود. حال در صورتی كه وابستگی دولت و اقتصاد كشور به درآمدهای نفتی افزایش یابد و از سوی دیگر حساب ذخیره ارزی نیز منابع لازم را در اختیار نداشته باشد واضح است كه مشكلات گسترده ای برای كشور پیش خواهد آمد.
لازم است توجه كنیم كه این مشكلات فراتر از مسائلی است كه در پدیده معروف به بیماری هلندی بروز می كند. در دهه هفتاد میلادی هلند كه در همان زمان نیز یك كشور توسعه یافته بود با افزایش تولید و صادرات گاز طبیعی از درآمدهای ارزی قابل توجهی برخوردار شد. این جریان منجر به تقویت پول ملی آن كشور (گیلدر) شد و در نتیجه واردات كالاهای تجاری افزایش یافت و در نتیجه قیمت نسبی آن كاهش پیدا كرد. این روند باعث شد نسبت قیمت ها و یا به اصطلاح را به مبادله به نفع بخش غیرتجاری تغییر كند و سرمایه گذاری ها در آن كشور به سمت بخش غیرتجاری (ساختمان و خدمات) سوق یابد. در نتیجه هنگامی كه درآمدهای ارزی به دلیل كاهش صادرات گاز (به دلیل كاهش تولید و افزایش مصرف داخلی) كاهش پیدا كرد چون برای افزایش ظرفیت تولید بخش تجاری كمتر سرمایه گذاری شده بود كشور دچار مشكل تراز پرداخت ها و ركود اقتصادی شد.
اما در مورد كشور ما موضوع تا حدودی متفاوت است و تاثیر این فرآیند شدیدتر خواهد بود. زیرا همانطور كه گفته شد تاثیر این پدیده بر اقتصاد هلند بیشتر از طریق موازنه پرداخت های خارجی و تغییر نسبت قیمت ها در بخش تجاری به بخش غیراقتصادی بود در حالی كه در مورد ایران این تاثیر علاوه بر آن از طریق بودجه متورم شده دولت كه تولید كالاها و خدمات عمومی به آن متكی است نیز خواهد بود. به همین دلیل لازم است انبساط مالی با احتیاط و برنامه ریزی شده باشد. برای یافتن درك روشن تری از تبعات منفی و دردناك چنین پیشامد نامطلوبی از جمله می توان به كتاب آقای دكتر مشایخی كه به بررسی استراتژی توسعه اقتصادی كشور براساس درآمد نفت و به كمك یك مدل دینامیك سیستم پرداخته است مراجعه كرد. غرض از اشاره به این مطالعه، یادآوری این نكته است كه رفتار سیستم های پیچیده اقتصادی اجتماعی با تغییر شرایط اولیه آنها می تواند به طور غیرقابل بیش بینی تغییر یابد و از كنترل خارج شود. در واقع از جمله نظریه های ریاضی كه در اقتصاد نیز كاربرد پیدا كرده است نظریه آشوب است. به طور خلاصه این نظریه بیان می كند كه در سیستم های دینامیك غیرخطی حتی تغییرات جزیی در شرایط اولیه سیستم می تواند به تغییرات غیرقابل كنترل منجر شود. بنابراین نباید تصور كرد حال كه درآمد نفت بالا رفته است می توانیم با افزایش مخارج دولت رشد اقتصادی و اشتغال و درآمد ایجاد كنیم و اگر روزی درآمد نفت كاهش یافت مخارج دولت را كاهش می دهیم و حداكثر آن است كه در آن زمان چند درصد رشد اقتصادی كاهش پیدا كند. در حالی كه این موضوع می تواند ابعاد دیگری پیدا كند و با ایجاد اصطكاك در سیستم اداری كشور مدیریت عمومی را مختل نماید.
۴- توصیه های سیاستگزاری اقتصادی
تردیدی نیست كه فرآیند تنظیم بودجه و تخصیص منابع بخش عمومی در نهایت یك فرآیند سیاسی است و نگارنده این سطور نیز توهمی از نظر میزان تاثیرگذاری توصیه های كارشناسی در تخصیص منابع بخش عمومی ندارد. در واقع سال گذشته تقریباً در همین ایام كه بودجه سال ۱۳۸۴ بین دولت اصلاح طلب آقای خاتمی و مجلس اصولگرای هفتم مورد بحث بود نوشته ای از نگارنده این سطور در روزنامه شرق (۱۶ اسفند ۱۳۸۳) چاپ شد كه در آن نظریه های اقتصاد اثباتی در خصوص تصمیمات بودجه ای و عرضه و تقاضای كالای عمومی مورد بحث قرارگرفته و دلایل آن كه چرا تنظیم بودجه ها در هیچ كجا صرفاً بر ملاحظات كارشناسی استوار نیست بررسی شده بود. با این حال حتی تصور تاثیر اندك تذكرات كارشناسی نیز برای طرح عمومی این مباحث كفایت می كند. بنابراین به نظر می رسد برای كاهش اثرات منفی انبساط مالی بخش عمومی ایجاد یك چارچوب اقتصاد كلان و بیان روشن سیاست های مالی و پولی سازگار با برنامه چهارم توسعه و با این حجم از افزایش بودجه دولت مفید خواهد بود. همچنین به منظور خنثی كردن اثرات تورمی انبساط مالی اتخاذ سیاست های زیر توصیه می شود:
- بازپرداخت بخش از بدهی انباشته دولت به بانك مركزی ( مثلاً پرداخت معادل ارزی سالانه ۲۰ در صد از حدود ۲۰۰ هزار میلیارد ریال بدهی انباشته دولت به بانك مركزی می تواند اثر ضدتورمی موثری داشته باشد.)
- ایجاد صندوق پس انداز ملی نفت و گاز برای سرمایه گذاری بلندمدت و بدون ریسك معادل ارزی بخش ارزش ذاتی درآمد نفت و گاز توسط بانك مركزی ایران.
- افزایش قیمت بنزین و سایر فرآورده های نفتی و برق به قیمت های بین المللی و صرف درآمدهای حاصله (كه بیش از ۱۵ میلیارد دلار برآورد می شود) در بهبود حمل ونقل عمومی تهران و شهرهای كشور، سرمایه گذاری در صنعت برق و كمك مستقیم به گروه های درآمد زیر خط فقر.ضرورت و تناسب این سیاست های اقتصادی در شرایط كنونی به اندازه ای روشن است كه نیازی به تشریح و توضیح بیشتر ندارد و مقامات اقتصادی كشور احتمالاً خود به ضرورت اینگونه اقدامات آگاه هستند و امیدواریم سیاستگزاران اقتصادی كشور نیز به این اصلاحات تا دیر نشده اهتمام ورزند.

اپلیکیشن اندروید تلگرام اینستاگرام