استقلال بانك مركزی و تاثیرات آن بر متغیرهای اقتصاد كلان

استقلال بانک مرکزی امری ضروری است که با تحقق این مهم، بانک مرکزی می تواند نظم مطلوبی را در نظام پولی کشورایجاد کند و کارآمدی سیستم اقتصادی کشور را افزایش دهد. استقلال بانک مرکزی به معنای جدایی سیاستهای پولی از سیاستهای مالی در نظام اقتصادی کشور است که بانک مرکزی را از حوزه تسلط مطلق دولت رها می کند و در نتیجه، دولت نمی‌تواند به میل خود و به هر میزانی که تشخیص می دهد به استقراض از بانک مرکزی و انتشار پول به منظور تامین کسری بودجه روی آورد.
در چنین نظامی، بانک مرکزی مسئول حفظ ارزش داخلی پول ملی از طریق مقابله با تورم تلقی می‌شود در حالی که انتظار می رود تعیین ارزش خارجی پول، یعنی نرخ برابری آن در مقابل ارزهای خارجی، به عوامل بازار واگذار شود. از سوی دیگر با توجه به اینکه عامل اصلی تورم، فشار تقاضا و نقدینگی است، این استقلال باعث خواهد شد كه سیاستهای پولی بانك مركزی عمدتاً در جهت ایجاد ثبات اقتصادی و ثبات قیمتها باشد و تصمیمات اخذ شده بیشتر بر مبنای اقتصادی و نه سیاسی باشد.
بررسی تاریخ اقتصادی نشان می‌دهد تا قبل از ایجاد نهادی به نام بانك مركزی،دولتها نقش انتشار پول را به عهده داشتند. دولتها با استفاده از امتیاز نشر پول هر زمان كه با كاهش درآمد یا كمبود نقدینگی در خزانه روبرو می‌شدند با افزایش شدید حجم پول در گردش، ‌به تورم دامن می‌زدند. دولتها كه به دلیل تصدی قوه مجریه و تكفل هزینه‌های بودجه‌ای تمایل به خرج كردن منابع به میزان بیش از درآمدها دارند،
 همواره بر بانك‌های مركزی برای اخذ وام فشار وارد كرده و توجه زیادی به اثرات تورمی ناشی از این امر ندارند. در واقع علی‌رغم اینكه مطابق ملاحظات تجربی و نظری اقتصاد كلان، تنظیم سیاستهای پولی از جمله حجم عرضه پول باید متناسب با اهدافی چون رشد اقتصادی و ثبات سطح عمومی قیمتها انجام پذیرد، مشكلات مالی دولتها بر این ملاحظات فایق آمده و در نتیجه كاركرد سیاستهای پولی را با مخاطره جدی مواجه ساخته است. به همین دلیل تجربه تاریخی درباره روابط بین دولت و بانك مركزی منجر به شكل گیری نظریه استقلال پیرامون روابط بین دولت و بانك مركزی منجر شده است. این نظریه در قانونهای پولی و بانكی بسیاری از كشورهای پیشرفته و یا در حال توسعه متجلی گردیده است و از سوی نهادهای اقتصادی و پولی و مالی بین المللی به صورت یك توصیه عمومی مورد تأكید قرار می‌گیرد.
بانك مركزی وقتی مستقل به شمار می‌رود كه بتواند وظایف خود را مستقل از هرگونه فشار سیاسی و یا روابط ویژه دولت بر اساس ضوابط و قوانین اقتصادی و نه سیاسی انجام دهد. اصولا استقلال در طبیعت بانك مركزی نهفته است زیرا لزوم استقلال نظام و مدیریت پولی یك كشور از نفوذ سیاستها و برنامه های (به ویژه كوتاه مدت) دولتها و منافع گروههای مختلف سیاسی از جمله مهمترین علل پیدایش بانك مركزی است. استقلال بانك مركزی بدان معنی نیست كه بانك مركزی آزادی مطلق دارد و نباید توجهی به سیاستهای دولت بكند، بلكه برعكس بانك مركزی باید با توجه به شرایط اقتصادی و مراحل توسعه ای كه كشور در آن قرار دارد، سیاستهای پولی موثری به كار گیرد تا ضمن كنترل تورم باعث ركود و بیكاری نشود و در عین حال، بتواند انگیزه و تحرك لازم در اقتصاد كشور را به وجود آورد. دو سطح از استقلال برای بانك مركزی متصور است.
 این دو سطح عبارتند از: سطح اول استقلال در تعیین اهداف اقتصادی است، به این معنی كه بانك مركزی به تنهایی و مستقل از دولت به تعیین اهداف اقتصادی بپردازد. سطح دوم كه از حالت اول محدود‌تر است استقلال در استفاده از ابزارهای اقتصادی منتخب است.در این شكل از استقلال، ‌اهداف كلان اقتصادی توسط دولت تعیین می‌شود و تعیین روش محقق ساختن اهداف انتخابی به بانك مركزی محول می‌شود.
● نمودهای استقلال بانك مركزی
۱-اهداف و وظایف بانك مركزی: اغلب بانك های مركزی در كشورهای مختلف جهان بالاترین قوه اجرایی سیاستهای اقتصادی در زمینه پولی هستند و وظیفه دارند در جهت افزایش ثبات و رفاه اقتصادی كشور گام بردارند. تجربه نشان داده است بانك های مركزی در انجام وظایف خود در زمینه های پولی از آن چنان اختیار و استقلالی برخوردارند كه در زمانی كه اهداف اقتصادی دولت بر خلاف اهداف بلند مدت اقتصادی كشور باشد آشكارا با آن مخالفت كرده و در جهت منافع اقتصاد ملی عمل می كنند حتی اگر بر خلاف اهداف اقتصادی دولت باشد.
۲- انتصاب رئیس كل بانك مركزی: از نمودهای استقلال یا عدم استقلال بانك مركزی چگونگی انتصاب بالاترین مقام تصمیم گیرنده بانك مركزی یعنی رئیس كل آن و دوره تصدی وی است. در ادبیات بانكداری این مقام به مقام رئیس دیوانعالی كشور یا فرماندهی نیروهای مسلح تشبیه می‌شود. در اكثر كشورهای جهان رئیس كل بانك مركزی توسط رئیس كشور و با تایید دولت منصوب می شود. كاندیدای ریاست كلی بانك مركزی باید بدون وابستگی سیاسی خاص به دولت انتخاب كننده وی از سیاستهای كلی آن دولت درك كافی داشته و قادر باشد با آن دولت روابط كاری مناسب ایجاد كند.
۳-انتصاب اعضای شورای پول و اعتبار: در بانك‌های مركزی كشورهای جهان شورای پول و اعتبار (سیاستگذاری) بالاترین و مهمترین شورای تصمیم گیری بانك مركزی به شمار می آید. مقام انتصاب كننده این شورا در كشورهای مختلف متفاوت است، رئیس جمهور، كابینه، پارلمان، وزیر دارایی و... از جمله مقامهایی هستند كه در كشورهای مختلف اعضای شورا را انتخاب می كنند. اعضای شورا معمولا از شخصیتهای اقتصادی، بانكی و مالی و بعضا اجرایی هستند. دوره عضویت شورا در اكثر قریب به اتفاق كشورها از دوره رئیس كل مركزی كمتر است.
۴- عضویت نمایندگان دولت در شورای پول و اعتبار: عضویت نمایندگان دولت در شورای پول و اعتبار به معنی نفوذ سیاستگذاری مالی دولت در سیاستهای پولی بانك به شمار می‌رود. هر قدر تعداد اینگونه اعضا كمتر باشد و یا شیوه تصمیم گیری در شورا به گونه ای باشد كه دست مقامات پولی بازتر باشد، بانك مركزی مستقل تر است. برخی صاحب نظران وجود تعداد معدودی از نمایندگان دولت در شورای پول و اعتبار را به منظور حفظ ارتباط مستقیم بانك مركزی و دولت و تبادل اطلاعات مفید می دانند.
۵-چگونگی تامین كسری بودجه و استقراض دولت: شاید این طور به نظر برسد كه اساسا ایجاد بانك مركزی توسط دولت به منظور تامین كسری بودجه دولت و استقراض مورد نیاز آن باشد، اما حقیقت این است كه وظیفه اصلی بانك مركزی تامین ثبات بلند مدت قیمتها و كنترل تورم در اقتصاد است.
در كشورهای پیشرفته عموما بانك مركزی به موجب قانون موظف به تامین كسر بودجه دولت نیست و دولتها در صورت نیاز باید با بانك وارد گفت گو شوند و چنانچه بانك مركزی استقراض مورد نیاز آنها را تامین نكند هیچ قدرتی نمی تواند آنها را بدین كار وادارد و دولتها عموما مجبور به انتشار اوراق قرضه می شوند كه خاصیت تورم زایی كمتری دارد.
۶- مسئولیت و پاسخ گویی بانك مركزی: بانك مركزی باید در مقابل چه مقامی پاسخگو باشد؟ با توجه به وظایف بانك مركزی كه در بر گیرنده منافع همه كشور در بلند مدت است و فراتر از دوره تصدی یك دولت یا یك حزب است، تعیین مقام یا سازمانی كه به چگونگی عملكرد و مسئولیتهای بانك مركزی رسیدگی كند از اهمیت زیادی برخوردار است. در اغلب كشورها بانك مركزی باید به پارلمان پاسخگو باشد و موظف است گزارشهای خود را به صورت شش ماه یكبار یا سالانه تقدیم پارلمان كند.
۷- آشكار سازی و انتشار اطلاعات: بانك‌های مركزی به طور سنتی از ارائه اطلاعات و آشكار كردن شیوه ها و چگونگی تصمیمات اتخاذ شده خودداری می كنند.
لذا مردم اطلاعات كافی از بانك های مركزی نداشته و آنها را سازمانهای مرموزی می‌دانند كه عده‌ای متخصص و حرفه‌‌ای در آنها تصمیمات سری پیچیده می گیرند. سالها بانك های مركزی همین وضع را ترجیح می‌دادند زیرا تصور می‌كردند مطلع نكردن مردم از امور بانك مركزی استقلال آنها را بهتر و بیشتر تضمین می كند ولی به تدریج این تصور جای خود را به این باور داد كه مردم اگر تصویر صحیحی از كار بانك مركزی داشته باشند و اطلاعات كافی در اختیار آنها باشد بهتر می توانند از منافع بانك از دیدگاه استقلال دفاع كنند. در واقع می توان اینگونه استدلال كرد كه ایجاد یك پایگاه ضد تورمی در میان مردم آنها را وادار می كند در برابر تقاضاهای بی حد و حصر سیاستمداران برای عرضه پول و رشد نقدینگی و یا استقراض حساسیت نشان دهند و آنها را منع كنند.
● آثار استقلال بانك مركزی بر متغیر های اقتصاد كلان
بانك های مركزی مستقل قادرند سیاستهای صحیح تری نسبت به بانك های مركزی غیر مستقل تنظیم و اجرا كنند. وقتی كه بانك مركزی از نفوذ و فشارهای سیاسی مصون باشد با اعمال سیاستهای پولی صحیح بهتر می تواند تورم را مهار كند، از كسری بودجه دولت تا حدود زیادی بكاهد، به رشد تولید ملی سرعت بخشد، و نرخ بهره را به تعادل نزدیكتر كند. به عقیده محققان وجود نظم در سیاست پولی چنانچه با استقلال بانك مركزی توام باشد در كاهش میزان تورم و تغییرات آن كاملا موثر است و به طور كلی می توان گفت پول و سیاست پولی باید بی طرف و مستقل باشد. (البته باید به این نكته توجه داشت كه عوامل موثر در عملكرد كلان اقتصادی كشور فراتر از سیاستهای بانك مركزی است.)
● ایران و وضعیت بانك مركزی
استقلال بانك مركزی در ایران را باید با توجه به وضع اقتصادی، تحولات سیاسی و ایجاد نظام نوین بانكداری اسلامی مورد توجه قرار داد. بانك مركزی ایران به موجب قانون مصوب ۱۷ خرداد ۱۳۳۹ (ش) تاسیس شد. سپس در ۱۸ تیر ۱۳۵۱ قانون پولی و بانكی اصلاح شد كه با تغییراتی بعد از پیروزی انقلاب اسلامی تاكنون معتبر است. همچنین وظایف بانك مركزی به عنوان تنظیم كننده نظام پولی و اعتباری كشور به طور خلاصه نشر انحصاری اسكناس و سكه های فلزی، نظارت بر بانك ها، تنظیم مقررات ارزی و نظارت بر معاملات طلا و كارگزاری مالی دولت عنوان شده است. در ایران رئیس كل بانك مركزی با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی، تایید مجمع عمومی بانك ها و تصویب هیئت دولت تعیین می شود و دوره تصدی او پنج سال است.
شورای پول و اعتبار به موجب قانون به منظور مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست پولی بانك مركزی و نظارت بر امور پولی و بانكی كشور تشكیل شده است. مطابق ماده (۳۸) فصل نهم سیاستهای پولی و ارزی قانون برنامه پنجساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تركیب اعضای شورای پول و اعتبار به شرح زیر است:
۱- وزیر امور اقتصادی و دارایی (رئیس شورا)؛
۲- رئیس كل بانك مركزی ج. ا. ا (نایب رئیس شورا)؛
۳- رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی كشور و یا معاون اقتصادی وی؛
۴- دو تن از وزیران به انتخاب هیئت وزیران؛
۵- وزیر بازرگانی؛
۶- دو نفر كارشناس و متخصص پولی و بانكی به پیشنهاد رئیس كل بانك مركزی و تایید رئیس جمهور؛
۷- دادستان كل كشور یا معاون وی؛
۸- رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن؛
۹- رئیس اتاق تعاون؛
۱۰- یك نماینده به انتخاب مجلس شورای اسلامی از هریك از كمیسیون‌های برنامه و بودجه، امور اقتصادی ودارایی و تعاون مجلس شورای اسلامی به عنوان ناظر.همان طور كه مشاهده می‌شود طی سالها، حضور اعضای دولت در شورای پول و اعتبار تقویت گردید و با توجه به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی، این شورا تا حد زیادی تحت كنترل و تسلط مستقیم دولت قرار گرفت. مطابق رویه موجود در كشور، شورای پول و اعتبار در چارچوب وظایف محوله متغیرهایی نظیر نرخ سود بانكی (اعم از نرخ سود سپرده‌ها ونرخ سود تسهیلات) ، نرخ ذخیره‌قانونی، تعیین حق‌الوكاله شبكه بانكی، تعیین سهم بخشها از تسهیلات البته با تصویب هیئت وزیران، تایید و تصویب وام به اشخاص حقیقی و حقوقی از منابع مختلف (اعم از منابع بانكها یا منابع حساب ذخیره ارزی)...را تعیین می‌كند. با دقت در تركیب شورای پول و اعتبار به‌خوبی مشخص است كه این شورا از قوه مجریه، قوه مقننه، قوه قضائیه و بخش خصوصی كشور دارای نمایندگانی است، این امر با توجه به وظایف و كاركرد شورا در زمینه تنظیم سیاستهای پولی و در كنار نحوه انتخاب رئیس كل بانك مركزی، ضمن نشان دادن پایین بودن درجه استقلال بانك مركزی، با سهیم كردن كل مجموعه حكومتی در فرایند تصمیم‌گیری، می‌تواند منجر به این ‌شود كه هیچ دستگاهی حاضر به پذیرش مسئولیت تصمیمات متخذه نباشد. به عبارت دیگر، مقامات اقتصادی از پاسخگویی لازم خلاصی یافته‌اند.
همچنین حضور مستقیم اعضای دولت (به تبع سمت شغلی آنها) در شورای پول و اعتبار محسوس است كه از یك طرف سبب احراز عضویت شورا توسط افراد با تخصص و تجربیات غیرمرتبط و ناكافی می شود و از طرف دیگر تحت تسلط منافع دستگاهی و بخشی، تصمیمات شورا را خدشه دار می سازد.
در مقام مقایسه بانك مركزی ایران با كشورهای دیگر نتیجه مطالعات معدلت(۱۳۷۹) كه به ارزیابی میزان استقلال بانك مركزی در ایران و تعیین جایگاه ایران در میان ۳۲ كشور در حال توسعه پرداخته است، نشان می‌دهد ایران در میان ۳۲ كشور مورد بررسی پایین‌ترین رتبه را داشته است و در جایگاه ۲۳ قرار دارد. مهمترین دلیلی كه برای نتیجه فوق، اقامه شده است عدم اختیار بانك در محدود كردن نیازهای مالی دولت است. علاوه بر مطالعه فوق، واقعیات اقتصاد ایران نیز مؤید همین نتیجه است برای مثال متوسط سهم خالص مطالبات بانك مركزی از دولت طی دوره ۸۱-۱۳۷۰ معادل ۸۴/۳۲ درصد پایه پولی است، كه نمایانگر وابستگی شدید سیاست پولی به سیاست مالی در اقتصاد ایران است، این مورد حتی در تعیین نرخ ارز و سیاستهای ارزی نیز وجود دارد، چرا كه بیش از ۵۵ درصد درآمد‌های دولت را درآمد‌های ارزی تشكیل می‌دهد كه با توجه به نرخ ارز، از دلار به ریال تبدیل می‌شود. بنابراین به هر میزان كه این نرخ بالاتر باشد، درآمد‌های ریالی دولت نیز بالاتر خواهد بود، كه به مفهوم وجود ملاحظات بودجه‌ای (سیاست مالی) در تعیین نرخ ارز و سیاستهای ارزی است.
 بنابراین، همان طور كه نتایج مطالعات و حقایق اقتصاد ایران نشان می‌دهد، بانك مركزی ایران دارای استقلال نیست. از سوی دیگر به دلیل درجه توسعه اقتصادی كشور اطلاعات اقتصادی مردم ما در حد كافی نیست. همچنین آشكارسازی اطلاعات بانك مركزی به حد كافی نبوده است. در دهه های اخیر به دلیل غلبه مشكلات سیاسی بر مشكلات اقتصادی اطلاعات جامعی درباره مسایل اقتصادی و پولی در بین عموم مردم وجود ندارد بنابراین، بانك مركزی ایران تصویر و جایگاه روشنی در اذهان عموم ندارد.
در كشورهای توسعه یافته، محیط اقتصادی (اعم از نوع روابط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی) به نحوی شكل گرفته كه كشورها به استقلال بانك مركزی ترغیب شده‌اند، به‌طوری كه در طول دهه ۹۰، درصد كشورهایی كه دارای بانك مركزی مستقل بوده‌اند از ۵۳ درصد به ۸۱ درصد افزایش یافته است.
 باید به این نكته توجه داشت كه اعطای استقلال به بانك مركزی باید در قالب یك برنامه جامع تحلیل شود، به عبارت دیگر، استقلال بانك مركزی جزیی از آزاد‌سازی مالی است كه برنامه‌های دیگری نظیر خصوصی‌سازی شبكه بانكی، اجازه تاسیس شعبه‌های بانك‌های خارجی در داخل، آزاد‌سازی حساب سرمایه... را شامل می‌شود و اعطای استقلال به بانك مركزی به تنهایی نمی‌تواند حلال مشكلات موجود باشد. بنابراین، اگرچه افزایش استقلال بانك مركزی ایران مفید ارزیابی می‌شود، منتهی در انجام این فرآیند باید شرایط اقتصادی و ساختار سیاسی كشور از جمله نوع رابطه بانك و دولت، برون‌زا و مسلط بودن درآمدهای نفتی، دولتی بودن سیستم بانكی و تعلق درآمدهای نفتی به دولت (كه به تبع به ایفای نقش قابل ملاحظه‌ای برای دولت منجر می‌گردد)، مدنظر قرار گیرد.
لذا لازم است بحث استقلال بانك مركزی با نگرشی فراتر از یك تفكیك سازمانی انجام پذیرد. اثر بخشی استقلال بانك مركزی در راستای بهینه‌سازی مدیریت پولی كشور، مستلزم اصلاح مشكلات ساختاری در اقتصاد است. برخی از این مشكلات عبارتند از :
۱- بیش از ۵۵ درصد بودجه دولت از محل درآمدهای نفتی تامین مالی می‌شود كه كاملاً برون‌زا هستند و در صورت عدم تحقق، به كسری بودجه دولت منجر می‌گردد
۲- فرآیند بودجه‌ریزی و برآوردهای بودجه‌ای غالباً درست انجام نمی‌شود، كه در نتیجه به تغییر برخی برآوردهای درآمد یا هزینه بودجه می‌انجامد.
۳- بانك مركزی مكلف است ارز بدنه بودجه دولت را به ریال تبدیل كند،‌به عبارت دیگر اگر تقاضای بازار به اندازه عرضه ارز نباشد،‌بانك مركزی به منظور تامین مالی بودجه دولت، مكلف به تملك آنها است. نكته جالب توجه این است كه اگر چه طبق ماده ۶۹ قانون برنامه سوم دولت مكلف است لوایح بودجه‌سالیانه را به نحوی تنظیم كند كه كسری احتمالی از طریق استقراض از بانك مركزی و سیستم بانكی كشور تامین نشود، كه در ظاهر این امر محقق شده است، ولی در عمل از كانال الزام تبدیل ارز بدنه بودجه دولت به ریال، هدف این ماده محقق نشده است، چرا كه با تملك ارزهای به فروش نرفته توسط بانك مركزی،‌ردیف خالص داراییهای خارجی بانك مركزی افزایش یافته كه به تبع باعث افزایش پایه پولی،‌نقدینگی و سرانجام تورم می‌شود. به عبارت دیگر، دولت كماكان برای تامین منابع مالی بودجه به‌شدت به بانك مركزی وابسته است.
-۴شبكه بانكی دولتی است،‌اهمیت این امر بدین دلیل است كه یكی از وظایف بانك های مركزی در دنیا نظارت و تعیین سیاست برای بانك‌هاست، در ایران اكثریت مسلط بانك ها (سیستم بانكی) دولتی هستند. بنابراین، نقش تعیین سیاست، اجرا، نظارت همگی در یك شخصیت كه همان دولت است جمع شده‌اند كه به طریق اولی وضعیت مناسبی نیست.
● نتیجه گیری
در مجموع، با توجه به روندهای موجود، حركت به سمت استقلال نسبی بانك مركزی مفید ارزیابی می‌شود. اما باید توجه داشت كه ویژگیهای اقتصاد ایران اعم از دولتی بودن بانك ها، برون زا بودن درآمدهای نفتی و متفاوت بودن ترتیبات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی ایجاب می‌كند كه در بحث استقلال بانك مركزی این تفاوتها مورد توجه جدی قرار گیرند.با توجه به شرایط و ساختار اقتصاد ایران نمی‌توان با دیدی محدود و شكلی، بحث استقلال بانك مركزی را مطرح كرد، بلكه با اتخاذ تصمیمات مناسب از جمله: انتخاب افراد متخصص در زمینه‌های اقتصاد، بانكداری، مدیریت مالی و ... برای عضویت در شورای پول و اعتبار؛ قایل شدن هویتی مستقل برای چنین شورایی، به نحوی كه اعضای این شورا به واسطه احراز پست و یا سمتی دولتی به عضویت شورا در نیامده باشند، كه امكان صرف وقت لازم و كافی برای شورا فراهم شود؛ كاهش اعضای دولتی شورا (اعضایی كه عضو مستقیم كابینه دولت هستند) و جایگزینی آنها با نمایندگانی متخصص، اصلاح ساختارهای اقتصادی نظیر كاهش وابستگی بودجه به درآمدهای ارزی نفت ( به عنوان ركن موثر در استقلال سیاستهای پولی و مالی )، واگذاری بانك‌های دولتی و نظایر آن می‌توان امكان استقلال بانك مركزی را فراهم ساخت.

اپلیکیشن اندروید تلگرام اینستاگرام