بودجه عمومی دولت در هر كشور تصویر تمام نمایی از مجموعه متغیرهای كلان اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آن كشور، مخصوصا تصمیم درباره نقش دولت و بخش عمومی در اقتصاد است. نقش دولت در جامعه از روی قدرت خرج و حوزه دخالت آن درك می‌شود كه این خود در نسبت بودجه عمومی دولت در تولید ناخالص داخلی انعكاس پیدا می‌كند.
علی رشیدی اقتصاددان ایرانی در نوشتار ذیل ضمن بازكاوی فرآیندهای
تصمیم‌سازی اقتصادی در دولت جدید، بودجه ۸۵ كل كشور را نیز در انجمن
اقتصاددانان ایران به بررسی گذاشته و تعامل بودجه با حكومت‌گری
خوب را تشریح می‌كند.
● بودجه از دیدگاه اقتصاد كلان
بودجه عمومی دولت در هر كشور تصویر تمام نمایی از مجموعه متغیرهای
كلان اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آن كشور، مخصوصا تصمیم درباره نقش
دولت و بخش عمومی در اقتصاد است. نقش دولت در جامعه از روی قدرت
خرج و حوزه دخالت آن درك می‌شود كه این خود در نسبت بودجه عمومی
دولت در تولید ناخالص داخلی انعكاس پیدا می‌كند. از طرف دیگر در یك
اقتصاد آزاد و رقابتی و نظام سیاسی مردم سالار این مردم هستند كه
با پرداخت مالیات یا اجازه دادن استقراض به دولت ومخارج دولت را
تامین و در نتیجه حوزه نفوذ و دخالت آن را تعیین می‌كنند. سهم
مالیات‌ها در تولید ناخالص داخلی از طرف دیگر درآمد قابل تصرف (درآمد
پس از مالیات) مردم را تعیین می‌كند كه تامین كننده مخارج مصرفی
آنها و ارضا كننده میل آنها به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری است. چگونگی
كسب درآمد و نحوه خرج آن، سیاست مالی دولت نامیده می‌شود.اینكه
دولت عملا درآمدهای خود را چگونه خرج می‌كند انعكاسی از اندازه و
وسعت، برنامه‌های اجتماعی و رفاهی، سیاست‌های توسعه اقتصادی و
صنعتی، دفاعی، دادگستری، روابط بین الملل، آموزش و پرورش و
بهداشت و درمان و غیره آن دولت است كه خود این سیاست‌ها و برنامه
ها توسط مجلس یا مجالس منتخب مردم با رای اكثریت به تصویب رسیده
است. به عبارت دیگر در یك جامعه دموكراتیك بودجه تبلور و انعكاس
رای و نظر مردم، بیان شده در یك فرآیند سیاسی دموكراتیك است.
بودجه عمومی دولت‌ها و نسبت آن در تولید ناخالص داخلی معرف یك نوع
تقسیم كار و وظایف بین دولت و مردم است. بعضی از كارها و وظایف
ضروری در یك جامعه را اصولا مردم و بخش خصوصی نمی‌توانند انجام
دهند مانند نظام قضایی، پلیس و دفاع ملی و بنابراین این امور
همیشه به عهده دولت ها بوده است. بعضی از خدمات را هم مردم و
بخش خصوصی و هم دولت ها می‌توانند انجام دهند مانند خدمات درمانی و
آموزش عمومی. بعضی از خدمات كنونی را در گذشته اصولا دولت‌ها انجام
نمی‌دادند مانند تامین اجتماعی (مزایای ایام بیكاری، مریضی و
بازنشستگی) و اصولا این خدمات به شكل كنونی مطرح نبوده است.
پدیده بیمه‌های اجتماعی امر تازه‌یی است كه از ربع قرن بیستم در
جوامع صنعتی به عهده دولت‌ها گذاشته شده است و عامل مهم در
ازدیاد نقش دولت ها در اقتصاد شده است. برای نشان دادن مجموعه
این روابط ذكر چند مثال مفید خواهد بود:
در دهه ۱۹۹۰ میلادی در سوئد سهم دولت در تولید ناخالص داخلی آن كشور
۶۰ درصد و همین نسبت در مورد ایالات متحده ۳۰ درصد بود. در سال ۱۹۹۸
وصولی مالیات‌ها در سوئد ۵۹ درصد تولید ناخالص داخلی و در ایالات
متحده همین رقم ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی را تشكیل می‌داد. از طرف
دیگر ایالات متحده حدود ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی خود را صرف تامین
اجتماعی می‌كند در حالی كه همین نسبت در بیشتر كشورهای اروپایی دو
برابر این رقم است. در سوئد در سال ۱۹۹۸ مخارج تامین اجتماعی ۱۷
درصد، در لهستان ۲۷ درصد، در سویس ۲۵ درصد و در اتریش ۲۳ درصد، تولید
ناخالص داخلی آن كشورها را تشكیل می‌داد.
خرید كالاها و خدمات توسط دولت قسمت مهمی از بودجه و سهم مهمی در
تولید ناخالص داخلی كشورها دارد. در سال ۱۹۹۸ این رقم در فرانسه ۶/۲۳
درصد، در آلمان ۱۹ درصد، در انگلستان ۳/۱۸ درصد، در ایالات متحده ۴/۱۴
و در ژاپن ۱/۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی بود.پرداخت بهره وام‌های
دریافتی دولت‌ها برای تامین كسر بودجه نیز رقمی بین ۴ تا ۸ درصد
تولید ناخالص ملی كشورها است.
رقم عمده دیگر مخارج دفاع ملی است كه به عنوان مثال در سال
۱۹۹۸ در ایالات متحده ۱۵ درصد، در ژاپن ۴ درصد و در آلمان تنها ۳ درصد
تولید ناخالص را تشكیل می‌داد.
در كشوری مانند ایالات متحده دولت فدرال ۲ درصد بودجه عمومی خود را
صرف آموزش و پرورش می‌كند، در حالی كه این نسبت در مالزی ۱۸ درصد
و در كره ۱۷ درصد است.
از طرف دیگر مخارج رفاهی (برنامه های مبارزه با فقر، برنامه های
توزیعی، پرداخت‌های تامین عدالت اجتماعی) همراه با مخارج تامین
اجتماعی در آلمان ۵۰ درصد، در فرانسه ۳۶ درصد، در ژاپن ۳۵ درصد، در
ایالات متحده ۲۷ درصد، در انگلستان ۳۱ درصد، در روسیه ۳۲ درصد است و
برعكس در مالزی ۵ درصد و در كره ۹ درصد مخارج دولت‌ها را در سال ۱۹۹۸
تشكیل می‌داد.
غیر از انجام وظایف كلاسیك و سنتی (دادگستری، دفاع، امنیت) پذیرش
نقش فزاینده برای دولت در جامعه توسط مردم، معرف قبول چند
واقعیت است.
۱. دست نامریی معروف «آدام اسمیت» كارآیی لازم و دایمی و فراگیر
را ندارد (نوسانات ادواری، ركود، بیكاری مزمن، اختلافات طبقاتی و
بحران‌ها).
۲. ایفای نقش پدرانه و كمك‌رسانی توسط دولت‌ها ضروری است (اجرای برنامه‌های توزیعی و انتقالی)
۳. كشف امكانات و بازارهای گمشده و كشف نشده به عهده دولت است.
به عبارت دیگر بارآوری استعدادها و گشایش امكانات و بازارها كه
توسعه و رشد اقتصادی به وجود می‌آورد و همه جامعه از آن منتفع می
شود. به قول «جان مینارد كینز» كار مهم دولت این نیست كه كارهایی
بكند كه مردم قبلا آن كارها را انجام داده‌اند و دولت این كارها را
كمی بهتریا بدتر انجام دهدأ بلكه وظیفه دولت انجام كارهایی است
كه تاكنون هرگز انجام نشده است.
با پذیرش حوزه و حد وظایف دولت در هر جامعه، سوال اصلی نحوه
تامین مخارج است و همانطور كه دیدیم مالیات‌ها منبع اصلی درآمد
دولت‌ها و استقراض یا مالیات‌گیری از نسل‌های آینده، راه تامین
كمبودها است. مالیات‌ها انواع مختلف دارد و حداقل به ۶ گروه مالیات
بردرآمد اموال، مالیات‌های غیرمستقیم، سایر پرداخت‌های جاری مردم
به دولت، كمك هزینه تامین اجتماعی، مالیات مستقیم فعالیت‌های
اقتصادی (مالیات برشركت‌ها) و مالیات مستقیم خانواده‌ها تقسیم
می‌شود. سهم هر یك از این مالیات‌ها در كل درآمد دولت‌ها متفاوت
است. در ایالات متحده در سال ۱۹۹۸ مالیات مستقیم بردرآمد خانواده‌ها
۴۰ درصد و مالیات بر شركت تنها ۱۰ درصد كل درآمد دولت را تشكیل
می‌داد. به عكس در آلمان مالیات بر درآمد خانواده‌ها حدود ۲۳ درصد و
مالیات بر شركت‌ها فقط ۳ درصد كل درآمد دولت بود، اما پرداخت برای
تامین اجتماعی در ایالات متحده ۲۲ درصد و در آلمان حدود ۴۲ درصد
درآمد بود، اما در مجموع این سه نوع پرداخت در ایالات متحده ۷۲
درصد و در آلمان ۶۸ درصد كل درآمد دولت را تشكیل می‌دهد. هر نوع
مالیات محدودیت‌ها و مزیت‌های مربوط به خود را دارد و موفقیت در وضع
و وصول آن با هزینه قابل قبول، بدون صدمه به پایه مالیات در هر
جامعه الزام‌های خود را دارد. نرخ هر نوع مالیات را نمی‌توان تا
ضبط همه درآمد قابل مالیات افزایش داد. برای كسب درآمد از راه
وضع مالیات حدی وجود دارد و هرچه نرخ‌ها بالاتر می‌رود انحراف‌ها،
سختی وصول و فساد بیشتر می‌شود. هزینه نهایی مالیات همواره با درآمد
زیاد می‌شود و در حداكثر درآمد، هزینه نهایی به بی‌نهایت می‌رسد.
از طرف دیگر مالیات از یك نرخی بالاتر، انگیزه كاركردن یا كسب
درآمد را كمتر می‌كند و بعد از نقطه‌یی، كل مالیات بردرآمد (حاصل ضرب
نرخ مالیات در دستمزدها و ساعات كار انجام شده) سیرنزولی می‌پیماید.
با وجود این، نرخ نهایی مالیات بر درآمد حاصل از كار در كشورها بسیار
متفاوت است. این نرخ در بلژیك ۶۲ درصد، در كره ۱۲ درصد، در
انگلستان ۳۸ درصد، در سوئد ۵۲ درصد، در ژاپن ۲۱ درصد، در تركیه ۲۹ درصد
و در ایالات متحده ۵۵ درصد است. نكته دیگری را كه باید متذكر شد
این است كه بین نقش دولت بیان شده به صورت سهم بودجه آن در
تولید ناخالص داخلی و نرخ رشد اقتصاد كشور ناشی از مخارج دولت،
رابطه محسوسی وجود ندارد. مطالعات انجام شده توسط سازمان همكاری
اقتصادی و توسعه (OECD) برای یك دوره ۳۴ ساله نشان می‌دهد كه
ژاپن با نقش دولت در حدود ۲۷ درصد تولید ناخالص داخلی، از رشد متوسط
۷/۴ درصد و انگلستان با سهم بودجه دولت از تولید ناخالص داخلی حدود
۴۲ درصد، رشد متوسط تنها ۲ درصد داشته است. سهم متوسط بودجه دولت
ایالات متحده در تولید ناخالص داخلی آن كشور در این دوره حدود ۳۳
درصد و رشد متوسط اقتصاد آن تنها ۸/۱ درصد بوده است. این نبود رابطه
مستقیم بین مقدار بودجه دولت بیان شده به صورت درصد تولید ناخالص
داخلی و نرخ رشد اقتصادی كشورها، ما را به این حقیقت رهنمون
می‌سازد كه رشد اقتصادی واقعی و دراز مدت حاصل فرآیند بسیار پیچیده
و غالباً كیفی و روحی است كه وجود و عملكرد «حكومت‌گری خوب» موجد
محیط اجتماعی و سیاسی مساعد، كلید رسیدن به آن است.
بودجه و بودجه‌ریزی كشور امری ایستا و برای یك سال نیست. سیاست‌ها
و برنامه‌های حاكم بر درآمدها و مخارج هر سال غالبا ریشه در گذشته
دارد و خود بردرآمدها و مخارج آینده تاثیرگذار است.
امری كه امروز در همه ممالك صنعتی اسباب نگرانی مقامات مالی
شده، چگونگی تامین مالی مخارج بیمه‌های اجتماعی در آینده است.
طبق پیش‌بینی‌های سازمان ملل متحد تا سال ۲۱۵۰ جمعیت اروپا و امریكا
ثابت می‌ماند، ولی در كمتر از ۳۰ سال، جمعیت ۶۰ ساله به بالا
دریافت كننده حقوق تامین اجتماعی مثلاً در آلمان و ژاپن ۲ برابر
می‌شود. در حالی‌كه جمعیت این كشورها و در نتیجه نیروی كار پرداخت
كننده مالیات تامین اجتماعی نسبتاً ثابت می‌ماند (در ژاپن در سال
۱۹۹۰ جمعیت ۶۰ ساله به بالا ۱۷ درصد، در سال ۲۰۱۰ حدود ۲۹ درصد و در
سال ۲۰۵۰ حدود ۳۴ كل جمعیت را تشكیل خواهد داد) چه كسی باید این
شكاف بین مخارج و درآمدها را تامین كند. نیروی كار امروز، كمبود
مخارج تامین اجتماعی نسل دیروز را می‌پردازد؛ تكلیف فردا چیست؟ نقش
دولت‌ها و در نتیجه مخارج اداره امور كشورها، حداقل از دهه ۱۹۳۰ به
بعد مرتباً رو به افزایش بوده است، برگشت به عقب ممكن نیست. در
حالی‌كه از هر برنامه دولت عده خاصی استفاده می‌كنند، هزینه آن
بردوش عموم است. در حالی‌كه كم كردن مخارج دولت از راه حذف
بعضی از برنامه‌ها بسیار پرصداتر از مزایا و رضایت كسانی است كه كمتر
مالیات می‌پردازند. بسیاری از كشورهای سازمان همكاری اقتصادی و
توسعه، هم نقش دولت و هم قدر مطلق بدهی دولت را افزوده‌اند.
توانایی دولت‌ها در وصول مالیات اضافی بسیار ضعیف‌تر از توانایی آن
در كنترل مخارج است و این امر به طبیعت سیستم سیاسی كشورها مربوط
است.در ممالك دارای نظام سیاسی مردم سالار، مخصوصاص در زمانی كه
دولت برسر كار یك دولت ائتلافی است بودجه آن می‌باید رضایت شركای
سهیم در قدرت را جلب كند و در نتیجه منافع و اهداف دراز مدت كشور
فدای مصالح سیاسی كوتاه مدت می‌شود. تنها در نظام‌های سیاسی
اكثریتی در انتخابات ریاست جمهوری، (majoritarian) آوردن اكثریت
بسیار بالا می‌تواند رییس جمهوری پرقدرتی را برسر كار آورد كه با
داشتن فرمان (mandate) از مردم، اصلاحات مالی بنیادی مطلوب دراز
مدت را انجام دهد.
۱۹ آبان ۱۳۸۸ ساعت ۱۱:۴۱:۳۴ قبل از ظهر