کاهش تورم با استقلال بانک مرکزی

بیست سال پیش بسیاری از بانک های مرکزی در جهان زیر بخشی از وزارت دارایی بودند. در گذشته، قانون و عرف از بانک های مرکزی انتظار داشتند تا با ابزار سیاستی خود اهداف بسیاری را پوشش دهند؛ اهدافی چون رشد بالای اقتصادی، اشتغال، وام دهی به دولت برای مخارج عمومی و بر طرف ساختن بدهی های دولت، تازه در کشورهای در حال توسعه بانک های مرکزی باید مانند بانک های توسعه عمل می کردند و به بخش های مختلف اقتصاد وام های مالی کم بهره تزریق می کردند.
بانک های مرکزی همچنین باید ثبات مالی و قیمتی اقتصاد را حفظ می کردند، اما این ثبات قیمتی تنها یکی از وظایفی بود که بر عهده بانک مرکزی گذاشته شده بود. در برخی از کشورها مانند اسپانیا و نروژ، حتی هدف قیمتی در شرح وظایف بانک مرکزی نوشته نشده بود. فراتر از این در حوزه تئوری نیز، اهمیت استقلال بانک مرکزی تبیین نشده بود و مفهوم اعتبار سیاست های پولی آنچنان فراگیر نبود. به علاوه، میراث انقلاب کینزی به این اعتقاد دامن زده بود که رشد اقتصادی با میزانی تورم محقق می شود.
در واقع اگرچه بانک های مرکزی میزانی استقلال قانونی داشتند، اما در عمل این استقلال پایین تر از آنی بود که در قانون ذکر شده بود و این وضعیت در کشورهای در حال توسعه بدتر بود. به جز چند استثنا، بانک های مرکزی دارای استقلال در ابزار سیاستی نبودند و هدف قیمتی نیز توسط وزارت دارایی یا دیگر بخش های اقتصادی دولت به بانک مرکزی دیکته می شد. در تعداد کمی از اقتصادهای توسعه یافته با بازارهای قوی سرمایه، مانند ژاپن، ایالات متحده، بریتانیا و آلمان غربی، ثبات قیمتی در دست وزارتخانه های دارایی بود که کم و بیش خصلت محافظه کارانه داشتند یا بانک های مرکزی فراتر از قانون در عمل استقلال بیشتری داشتند.
بسیاری دیگر از کشورها به خاطر قفل کردن ارزشان به ارز کشوری که سیاست های اسمی محافظه کارانه را اتخاذ می کرد، به سطوح پایینی از قیمت ها دست یافتند.
● بر طبق نظام
برتن وودز، بسیاری از ارزها به دلار ایالات متحده قفل می شد، اما با فروپاشی آن در دهه ۱۹۷۰، بسیاری از کشورها به قفل های ارزی به صورت یک جانبه و گروهی روی آوردند و کشورهایی مانند آرژانتین، برزیل، شیلی و مکزیک که از چنین سیاستی بهره نبردند، دچار تورم های بالا و پرنوسان شدند.
با این وجود، امروزه بانک های مرکزی دارای استقلال بسیار بیشتری نسبت به دو دهه گذشته هستند. استقلال بانک مرکزی به همراه تعهد به هدف تورمی امروز از سوی بسیاری از کشورها پذیرفته شده است. به رغم برخی از موضوعات پیرامون استقلال بانک مرکزی که هنوز در آکادمی های علمی بر روی آن بحث می شود، بسیاری از موارد مورد اجماع است و در صحنه عمل نیز بروز کرده است. یکی از این موارد، تعریف وظیفه اصلی بانک مرکزی است، که ایجاد ثبات قیمتی و مالی در اقتصاد است. مورد دیگر کمک به سیاست های اقتصادی دولت بدون زیر پا گذاردن مسوولیت اصلی است. دیگری استقلال ابزار سیاستی است بدان معنا که بانک مرکزی حق دارد مالک ابزار پولی اش برای رسیدن به اهداف اصلی اش باشد. مورد دیگر، شفافیت و حسابرسی ارگان غیر انتخابی پولی یعنی بانک مرکزی است. در واقع همراه با دادن استقلال بیشتر به این ارگانی که روسایش از رای مردم منتج نمی شوند، باید حسابرسی و شفافیت بیشتر از آن طلب کرد. امروزه شفافیت و حسابرسی دو کلمه مهم در ادبیات سیاست های پولی است که دو دهه پیش نامی از آنها نبود.
در بخش بعدی نگاهی گذرا خواهیم داشت به تغییراتی که در استقلال بانک مرکزی و ارگان های مرتبط با سیاست گذاری پولی طی دو دهه گذشته رخ داده است. سپس پیرامون دلایل این تغییرات صحبت خواهیم کرد و بعد شواهد موجود از تاثیر استقلال بر عملکرد اقتصادی را مرور می کنیم.
● افزایش استقلال بانک مرکزی در طی دو دهه گذشته: شواهد، دلایل و نتایج
بیشتر شاخص هایی که برای اندازه گیری استقلال بانک مرکزی وجود دارند بر مبنای بندهای اساسنامه بانک مرکزی این اندازه گیری را انجام می دهند. استقلال عملی ممکن است اختلاف فاحشی با این شاخص های قانونی داشته باشند. این اختلاف در کشورهای در حال توسعه نسبت به اقتصاد های صنعتی بیشتر است. این مساله شاید به وضعیت بهتر قانون مداری در کشورهای توسعه یافته برگردد. از همین رو شاخص هایی نیز برای اندازه گیری استقلال عملی پیشنهاد شده که البته جامعیت شاخص هایی که مبتنی بر قانون هستند را ندارند و بیشتر برای کشورهای در حال توسعه استفاده می شوند. از این دست شاخص ها می توان به میزان تغییر روسای بانک مرکزی و میزان آسیب پذیری سیاسی رییس بانک مرکزی اشاره کرد. مورد آخر، با میزان تغییر رییس بانک مرکزی به واسطه تغییر در حاکمیت سیاسی محاسبه می شود. هیچ یک از این شاخص ها به خودی خودنمی توانند سطح واقعی استقلال را تخمین بزنند، اما با هم تصویری را ارائه می دهند که با آن می توان تغییر در ساختار بانک های مرکزی را طی زمان و بین کشورهای مختلف، مقایسه کرد.
شواهد زیادی وجود دارد مبنی بر اینکه استقلال قانونی در بسیاری از کشورها طی دهه ۱۹۹۰ افزایش چشمگیری داشته است. این گزاره از آن رو قابل توجه است که طی چهل سال پیش از این دوره، کمتر تغییری در قوانین و اساسنامه های بانک های مرکزی رخ داد. این واقعیت با تعدادی از شاخص های قانونی چون شاخص کوکیرمن (۱۹۹۲)، کوکیرمن، وب و نیاپتی (۱۹۹۲) و شاخص گریلی، ماسی آندرو و تابلینی (۱۹۹۱) در بسیاری از مقالات نشان داده شده است.
کوکیرمن، میلر و نیاپتی (۲۰۰۲) نشان دادند که ۲۶ کشور سوسیالیستی طی دهه ۱۹۹۰ توانستند استقلال بانک های مرکزی خود را دو چندان کنند و همین نتیجه برای ۲۴ کشور آمریکای لاتین و دریای کارائیب در تحقیق جاکوم و وازکوییز (۲۰۰۸) خودنمایی می کند. باز در تحقیقی دیگر با یک نمونه ۴۰ کشوری، آرنون، لارنس و سگالوتو (۲۰۰۵) همین نتیجه را گرفتند. به رغم اختلافاتی که در تعاریف هر یک از این شاخص های قانون وجود دارد، اما همه آنها این پیام کلی را دارند که استقلال قانونی چه در کشورهای توسعه یافته و چه در حال توسعه در دهه ۱۹۹۰ به ماکزیمم خود رسید.
اما آیا این تغییرات در استقلال قانونی خودش را در شاخص های استقلال عملی نیز نشان می دهد؟ آیا شاخص تغییرات رییس های بانک های مرکزی و شاخص آسیب پذیری سیاسی این افزایش در استقلال را در طی دهه ۱۹۹۰ نشان می دهد؟ این شاخص های عملی و رفتاری بیشتر برای کشورهای در حال توسعه تخمین زده شده و بیشتر این تخمین ها نشان از تفاوت چشمگیر استقلال عملی بانک مرکزی ها در دهه ۹۰ و پیش از آن دارد. استقلال عملی نه تنها به استقلال قانونی بل به متغیرهای دیگری چون رژیم نرخ ارز، توانایی بانک برای انجام کارآی عملیات بازار باز، وضعیت سیاست مالی و ... دارد. از این لحاظ این امکان وجود دارد که به رغم عدم تغییر آنچنانی در قوانین، در عمل بانک مرکزی استقلال بیشتری داشته باشد. کوکیرمن (۲۰۰۶) نشان داد که این مساله برای یک بانک مرکزی اتفاق افتاده است. وی با مقایسه شاخص های قانونی و عملی استقلال از زمان تاسیس این بانک در سال ۱۹۵۴، بیان می کند که به رغم تغییرات محدود در اساسنامه این بانک پس از تورم افسار گسیخته سال ۱۹۸۵، بانک مرکزی ذکرشده در عمل استقلال بیشتری نسبت به آنچه قانون بدان داده بود، داشت. چنین روندی برای بانک مرکزی انگلیس هم در دهه ۱۹۹۰ اتفاق افتاد. در واقع با هدف گذاری تورمی در ابتدای دهه ۱۹۹۰، این بانک استقلال بیشتری نسبت به آنچه در قانون بود، داشت اما در نیمه دوم ۱۹۹۰ که قانون تغییر کرد، استقلال عملی از قانونی کمتر شد.
به هر رو می توان بیان داشت که هر دو شاخص قانونی و عملی نمایانگر افزایشی چشمگیر در استقلال بانک های مرکزی در دهه ۱۹۹۰ هستند.
● چرا استقلال بانک مرکزی طی دهه ۱۹۹۰ این قدر زیاد شد؟
این فرآیند به دلایل منطقه ای و جهانی رخ داد. دو عامل جهانی وجود دارد، اول آن که تمامی کشورها پس از وضعیت رکودی - تورمی دهه ۱۹۷۰ به دنبال ثبات قیمتی بودند و در واقع وضعیت اسفناک اقتصاد در کشورهای با تورم بالا، مانند کشورهای آمریکای لاتین، آنها را در این راه مصرتر می کرد. بر خلاف دهه ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ در دهه ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ این اعتقاد پذیرفته شده بود که تورم و نااطمینانی های همراه آن مانع رشد اقتصادی می شود. علاوه بر این عملکرد مناسب کشورهایی با تورم پایین مانند ژاپن و آلمان غربی بر این نظر صحه می گذاشت.
عامل دوم جهانی برداشته شدن کنترل ها بر جریان سرمایه در بازار های جهانی بود. جریان آزاد سرمایه ضرورت ثبات پولی و قیمتی و در نتیجه استقلال بانک مرکزی را دو چندان می کرد. آنچنان که مکسفیلد (۱۹۹۸) بیان می دارد این عامل به خصوص در کشورهای در حال توسعه خودنمایی کرده است و باعث شده تا در این کشورها اصلاحات قانونی در اساسنامه بانک های مرکزی رخ دهد.
اما از عوامل منطقه ای دخیل در افزایش استقلال بانک مرکزی می توان به از بین رفتن ارگان هایی که به ثبات پولی دامن می زدند چون سیستم پولی اروپا یا نظام برتن وودز اشاره کرد. عدم وجود اینها باعث می شد تا کشورها برای حفظ ثبات به سوی استقلال بانک مرکزی متمایل شوند. مورد دیگر پذیرش پیمان ماستریخ بود که موجب شد تا کشورها مجبور باشند استقلال بانک های مرکزی خود را افزایش دهند. عامل دیگر تغییرات سیاسی در کشورهای بلوک شرق بود که باعث شد آنان به پیروی از غرب بانک های مرکزی خود را متحول کنند.
● بانک مرکزی و عملکرد اقتصاد
در این بخش به رابطه میان استقلال بانک مرکزی با عملکرد اقتصادی در حوزه های تورم، رشد، سرمایه گذاری و نرخ بهره واقعی و اسمی خواهیم پرداخت.
● استقلال بانک مرکزی و تورم
کارهای تجربی ابتدایی که در اوایل دهه ۱۹۹۰ انجام شد، نشانگر آن بود که استقلال قانونی و تورم در کشورهای صنعتی رابطه ای منفی دارند، اما در گروه کشورهای در حال توسعه چنین رابطه ای مشاهده نشده است. این امکان وجود دارد که این مساله به خاطر عدم هماهنگی بین استقلال قانونی و عملی در این گروه از کشورها در آغاز دهه ۱۹۹۰ اتفاق افتاده باشد، اما آنچنان که بیان شد وقتی شاخص های رفتاری و عملی در تحقیقات به کار گرفته می شود این رابطه منفی نمود می یابد.
تحقیقی که کوکیرمن، میلر و نیاپتی (۲۰۰۲) برای کشورهای سابقا سوسیالیست انجام دادند، نشان داد که در ابتدای روند آزادسازی رابطه ای بین استقلال قانونی و تورم وجود نداشته، اما با گذشت زمان و اثر کردن تغییرات این رابطه خود را نشان می دهد. در واقع زمانی که فرآیند خصوصی سازی و آزادسازی واقعی و مداوم بوده است، رابطه منفی میان استقلال قانونی بانک مرکزی و تورم نمایان شده است. یک دلیل برای اثر استقلال قانونی در عمل، این می تواند باشد که وقتی حاکمیت، اعتقاد راسخ به اهمیت آزادسازی پیدا کند برای اجرای قانون آزاد سازی به قانون متعهد می شود و در نتیجه افزایش روحیه عمل به قانون موجب آن می شود که اصلاحات قانونی برای بانک مرکزی نیز در صحنه عمل خودنمایی کند.
اما مبحث دیگری که ممکن است مطرح شود آن است که شاید به جای اثر استقلال بانک مرکزی بر تورم این رابطه برعکس باشد. با شواهدی که وجود دارد بسیار سخت است که این ادعا را رد کرد، هر چند جاکوم و وازکوییز (۲۰۰۸) نتوانستند رابطه برعکس را در کشورهای آمریکای لاتین مشاهده کنند. با این وجود احساس من این است که رابطه میان تورم و استقلال بانک مرکزی دو طرفه است هر چند همواره در تحقیقات، اقتصاددانان به دنبال اثبات تاثیر استقلال بر تورم بوده اند و نه بالعکس.
● رشد و سرمایه گذاری
گریلی و همکارانش (۲۰۰۱) نشان دادند که رابطه ای بین استقلال بانک مرکزی و رشد اقتصادی در کشورهای توسعه یافته وجود ندارد و به همین علت، آنان از استقلال بانک مرکزی به عنوان «ناهار مجانی» یاد می کنند، به این معنا که استقلال می تواند باعث کاهش تورم باشد بدون آنکه به رشد اقتصادی آسیبی بزند. همین نتیجه توسط بسیاری دیگر از محققان مانند آلسینا، سامرز و ... به دست آمد. با این وجود، کوکیرمن و همکارانش (۱۹۹۳) مدعی شدند که اگرچه در کشورهای در حال توسعه رابطه ای میان استقلال قانونی و رشد اقتصادی وجود ندارد، اما استقلال عملی که با شاخص آسیب پذیری سیاسی و میزان تغییر رییس بانک مرکزی اندازه گیری می شود رابطه ای مثبت با رشد دارد. از سوی دیگر آنان دریافتند که با افزایش استقلال عملی بانک مرکزی سهم سرمایه گذاری در تولید ناخالص داخلی افزایش می یابد. به عبارت بهتر با وجود بانک مرکزی ضعیف، سرمایه گذاری خصوصی کم و رشد اقتصادی بلندمدت پایین خواهد بود.
● نرخ بهره
آلسینا و سامرز (۱۹۹۳) و کوکیرمن و همکارانش (۱۹۹۳) دریافتند که نوسانات نرخ بهره اسمی و واقعی در کشورهای توسعه یافته رابطه ای عکس با استقلال قانونی بانک مرکزی دارد. در عین حال شواهدی وجود دارد مبنی بر اینکه بازده واقعی سپرده ها در کشورهای توسعه یافته وقتی استقلال قانونی بیشتر شود، بالا می رود و همین واقعیت در کشورهای در حال توسعه با استقلال واقعی نمود می یابد.
با وجود این شواهد، گسترده در آثار استقلال بانک مرکزی بی دلیل نیست که تمایلی شگرف برای رسیدن به استقلال در تمامی کشورها وجود دارد. با این وجود، مشکلاتی نیز در رسیدن به این هدف وجود دارد که هنوز مورد بحث اقتصاددانان است و در فرصتی مقتضی به آنها اشاره خواهیم کرد.
پرفسور الکس کوکیرمن
مترجم: پویا جبل عاملی

اپلیکیشن اندروید تلگرام اینستاگرام