گمانه زنی در مورد موفقیت طرح سهام عدالت

بهبود عملكرد اقتصادی كشور همیشه یكی از مهمترین اولویت های كاری دولت ها در ایران بوده است. برنامه ها و سیاست های مختلفی در راستای دست یابی به این هدف اجرا شده اند اما تقریبا هیچ كدام به طور كامل پاسخگوی نیازهای اقتصادی جامعه نبودند و در مراحل اجرایی با مشكلات زیادی روبه رو شدند. به طور مثال در سال های اخیر سهم تولیدات داخلی در بازارهای كالا و خدمات تقلیل یافته و در كنار آن سهم كالاهای خارجی به شدت افزایش پیدا كرده است. به بیان دیگر از این طریق به سیاست های انبساطی دولت در افزایش تقاضای كل از طریق افزایش واردات و نه افزایش تولید داخلی پاسخ داده شده است. به گزارش بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران ارزش واردات كشور از ۱۱۸ میلیارد دلار در سال ۱۳۸۰ به بیش از ۳۹ میلیارد دلار در سال ۱۳۸۴ رسیده است.
در اجرای این سیاست اگرچه تقاضای داخلی تا اندازه ای بالا رفته است اما باید از خود بپرسیم كه به چه قیمتی در حالی كه بسیاری از تولیدكنندگان داخلی با تحمل شرایط سخت بازار كشور، چشم امید به حمایت های دولتی دوخته اند، ورود بی رویه كالاهای خارجی به معنای پایان كار تولیدكننده داخلی خواهد بود و عدم رقابت پذیری كالاهای داخلی، هم از نظر قیمت و هم از نظر كیفیت، عرصه را برای تولید كالاها تنگتر خواهد كرد. علاوه بر مشكلاتی كه اجرای این سیاست برای صنایع و تولیدكنندگان داخلی داشته است به دلیل رابطه مستقیم افزایش حجم واردات با بالارفتن درآمدهای نفتی ایران، انتظار می رود در صورتی كه با كاهش درآمدهای ارزی روبه رو شویم اجبارا میزان واردات نیز كاهش یابد. با كاهش میزان واردات در شرایط فعلی بازار، تورم ۴۰ تا ۵۰ درصدی همراه با ضربه های سنگین اقتصادی بعید نخواهد بود. متاسفانه معمولا سیاست های اقتصادی كشورها همچون مثال ذكر شده در این جا بیشتر بر حل یك مشكل اقتصادی متمركز است و پیامدهای حاشیه ای آن كمتر مورد توجه قرار می گیرد. از دیگر فعالیت های این گونه می توان از سفرهای استانی آقای احمدی نژاد كه در ماه های اخیر بسیار مورد تحلیل قرار گرفته است، یاد كرد.
با اینكه این سفرهای استانی در راستای سیاست های توسعه ملی و یكپارچگی هر چه بیشتر اقتصاد كشور صورت می گیرد اما تصویب مصوباتی برای توزیع اعتبارات عمرانی و جاری در استان ها از جهات مختلف قابل تامل است. تجربه كشورهای توسعه یافته نشان می دهد اعطای اعتبارات، بدون توجه به بحث های كارشناسی آن و بدون در نظر گرفتن ظرفیت ها و پتانسیل های واقعی منطقه می تواند عواقب نامطلوبی داشته باشد. در صورت عدم تحقق اعتبارات اختصاص یافته قسمت های عظیمی از فعالیت های اقتصادی استان ها بلاتكلیف می ماند و این امر ضرورت تحقیقات گسترده و دقیق در جهت جمع آوری آمار مربوطه را كاملا روشن می كند. مجموعه این تحقیقات و بررسی ها مطمئنا كار یك هفته یا دو هفته نیست و ماه ها وقت لازم است تا به طور مثال برای استان اصفهان اطلاعات جامعی پیرامون صنایع مختلف آن و ظرفیت های سرمایه گذاری در آنها به دست آید.
مثال های بسیاری از این دست می توان زد كه سیاست های اقتصادی كشور را كاملا زیر سئوال می برند. البته باید توجه داشت معمولا هر سیاست و برنامه اقتصادی كه در یك كشور اجرا می شود همیشه به طور ناخواسته با یك سری عواقب نامطلوب نیز همراه است و در اصطلاح هیچ گاه نمی توان در اقتصاد همه را راضی نگه داشت اما آنچه كه موجب می شود اجرای یك طرح اقتصادی را موفقیت آمیز بدانیم در به حداقل رساندن مسائل حاشیه ای است. در این زمینه انجام كارهای كارشناسانه و توجه به پیش نیازهای اجرای یك سیاست می تواند كاملا در كاهش عواقب منفی آن كمك كننده باشد. از همین رو است كه معمولا در كشورهای توسعه یافته بین تصویب یك طرح و زمان اجرای آن مدت مشخصی را جهت فراهم نمودن زمینه ها و بسترسازی ها در نظر می گیرند. هر برنامه اقتصادی از سوی دولت به دلیل تاثیر گسترده ای كه بر مسیرهای كلان اقتصادی می گذارد و از طرف دیگر به جهت تعیین سرنوشت زندگی یك ملت باید كاملا محتاطانه و با اطمینان كافی از اثرات آن، مراحل اجرایی خود را طی كند. متاسفانه در كشور ما به دلیل تعجیل بی مورد در اجرای سیاست ها معمولا زمان كافی جهت بررسی شرایط، تعیین پیش نیازها و مطالعه ابعاد تاثیرات آتی طرح، در نظر گرفته نمی شود. پیش نیازهای اجرای یك طرح گاهی آنقدر اهمیت پیدا می كنند كه بدون آنها مطمئنا طرح راه به جایی نخواهد برد.
اگرچه تاكنون بسیاری از سیاست هایی كه در بخش اقتصادی كشور ما اعمال شده اند از توجه به این نكته مهم غافل بوده اند اما در شرایط فعلی به دلیل تنگا تنگ بودن عرصه رقابت بین المللی و شرایط سخت اقتصادی حاكم برجامعه، سهل انگاری در هر برنامه ملی ضربه ای جبران ناپذیر بر پیكره اقتصاد ما وارد خواهد كرد. دیگر زمان آزمون و خطا در اجرای برنامه ها پایان یافته و باید با تكیه بر تجربیات كشورهای موفق نگرش تازه ای در تدوین سیاست ها و طرح های اقتصادی در پیش گیریم.
در ماه های اخیر اجرای چند طرح اقتصادی بسیار مورد توجه قرار گرفته و در مطبوعات نیز تحلیل های زیادی پیرامون آنها نوشته شده است كه یكی از آنها طرح سهام عدالت است. در اینجا سعی شده از زاویه ای دیگر این طرح مورد بررسی قرار گیرد. از آن جایی كه این برنامه هنوز به طور گسترده در كشور اجرا نشده است می توان با یك سری دوراندیشی ها كاری كرد كه به سرنوشت ده ها طرح اقتصادی اجرا شده در سال های گذشته دچار نشود و به دلیل اینكه معمولا ضعف طرح های قبلی در عدم دوراندیشی و عدم توجه به پیش نیاز بوده است در اینجا بدون در نظر گرفتن درستی یا نادرستی اجرای طرح، به تدابیر لازم قبل از اعمال آن می پردازیم.
از جمله برنامه های مطرح اقتصادی در ماه های اخیر واگذاری كوپن سهام به مردم تحت عنوان سهام عدالت بوده است.
براساس این طرح كه از سال گذشته تاكنون موضوع بحث بسیاری از محافل اقتصادی بوده، ۶۰ شركت مادر تخصصی در كشور با استناد به سیاست های كلی اصل ۴۴، برنامه چهارم و مفاد سند چشم انداز، قابل واگذاری به مردم خواهندبود. احمد توكلی، طراح سهام عدالت، با بررسی تجربه كشورهایی نظیر چك، لهستان، مغولستان و روسیه، آن را برای سیاستگزاری های كشور بسیار جذاب می داند. طرح كوپن سهام در ایران با استناد به سه برنامه توسعه ای در كشور نتیجه گرفته كه طی ۲۷ سال گذشته بر حجم شركت های دولتی در ایران اضافه شده و این در حالی است كه در دو برنامه آخر برنامه دوم و سوم سعی بر كنترل حجم شركت های دولتی و سپس واگذاری آنها به بخش خصوصی بوده است. آئین نامه «افزایش ثروت خانوارهای ایرانی» كه به نام «سهام عدالت» معروف شده است از جمله طرح هایی است كه اگر پیش از اجرای قطعی و گسترده، زمینه های لازم اجرایی آن فراهم نشود نه تنها موجب افزایش ثروت خانواده های ایرانی نمی گردد بلكه به مشكلات كنونی فقر در جامعه نیز دامن خواهد زد. اجرای این طرح موافقان و مخالفان زیادی در بین كارشناسان اقتصادی كشور دارد اما اگر فرض را بر این بگذاریم كه این طرح تنها راه ممكن جهت كوچك سازی دولت و رونق بخش خصوصی است باید به دنبال فراهم نمودن بسترها و شرایط لازم در راستای به حداقل رساندن تبعات نامطلوب آن باشیم. اولین نكته ای كه در مورد طرح سهام عدالت حائز اهمیت است، وضعیت مالی شركت های دولتی است.
اكثر شركت های دولتی مشمول طرح خصوصی سازی یا كاملا ورشكسته شده اند یا در مرز ورشكستگی هستند. بنابر این نمی توان انتظار داشت تا با واگذاری سهام این شركت های زیان ده، ثروت خانوارهای ایرانی افزایش یابد. البته منكر این نكته مهم نمی توان شد كه شركت های معدودی هم هستند كه مانند اكثر شركت های سازمان گسترش صنایع سودده هستند اما این مطلب اشكال اساسی وارده بر طرح را كمرنگ نمی كند. چون در ابتدا فرض را بر این گذاشتیم كه اجرای طرح سهام عدالت قطعی است بنابراین باید به فكر راهی جهت حل این مشكل باشیم. زیان ده بودن بخشی بزرگ از شركت هایی كه باید در آینده به مردم واگذار شوند مشخص می كند كه یكی از پیش نیازهای اجرایی این طرح ایجاد تحول در عملكرد این شركت است. با بررسی فعالیت این شركت ها باید گره كور در مجموعه را مشخص كنیم و با رفع این گره، عملكرد شركت ها را به سطحی قابل قبول برسانیم. اگر این اقدام به دلیل زمان بر بودن مورد پذیرش مسئولان طرح قرار نگیرد باید تنها شركت هایی را كه در حال حاضر دارای شرایط مناسب مالی هستند وارد طرح كنیم و در كنار آن با اتخاذ تدابیر مناسب سعی در ارتقای توانایی های شركت های زیان ده داشته باشیم. در هر صورت مشكل شركت های زیان ده عامل بسیار مهمی است كه بی توجهی به آن پیش از اجرای طرح، آن را از اهداف در نظر گرفته شده دور می كند.نكته دوم در مورد میزان و درصد واگذاری شركت های دولتی به بخش خصوصی است. براساس طرح واگذاری سهام عدالت، ۴۹ درصد سهام شركت های مشمول این طرح واگذار شده و ۵۱ درصد سهام شركت ها همچنان در دست دولت باقی می ماند. براساس تجاربی كه در دوره های مختلف حاكمیت دولت ها در ایران به دست آمده است مشكل اساسی و اصلی ناكارآمدی بخش دولتی ناشی از مدیریت های ضعیف است. در صورتی كه هدف اجرای طرح خصوصی سازی، ارتقای سطح عملكرد شركت ها باشد، باید گفت كه با توجه به وضعیت واگذاری شركت ها این امر تحقق پیدا نخواهد كرد. با این گونه واگذاری ها، بخش بیشتر سهام همچنان در اختیار دولت خواهد بود و این به معنای قدرت بیشتر دولت در اعمال مدیریت ها و اتخاذ تصمیم ها در یك شركت واگذار شده است و بنابراین تا وقتی كه مدیریت این شركت ها به همین شكل پیش رود نمی توان انتظار تحولی در وضعیت آن داشت.
در این مورد نیز باید برای پایان دادن به روند سكون در بخش مدیریتی شركت های دولتی، تدابیری اندیشیده شود تا مشاركت مردم نیز كه سهامداران عام آن را تشكیل می دهند مورد توجه قرار گیرد. به عنوان مثال برگزاری انتخابات برای برگزیدن مدیر برتر توسط سهامداران می تواند اقدام مفیدی در رسیدن به این هدف باشد. البته باید دانست تنها انتخاب مدیر شایسته نمی تواند كلید حل بحران های مدیریتی تلقی شود بلكه نظارت سهامداران بر نحوه فعالیت شركت، خود یكی از عوامل مهم در بهبود سیستم مدیریتی است. بنابراین صرفا با واگذاری بخشی از سهام یك شركت، آن هم بدون اجازه دخالت در تصمیم گیری ها نمی توان به اهداف تعیین شده دست یافت و پیش نیاز مهم طرح یعنی رفع ضعف های سیستم مدیریتی در شركت های دولتی باید كاملا مورد توجه مجریان طرح قرار گیرد.
یكی از بارزترین موضوعات بحث برانگیز در مورد سهام عدالت چگونگی شناسایی افراد تحت پوشش این طرح بوده است. شناسایی خانوارهای مشمول طرح به سال اول اجرای آن موكول شده اما اگر مسئولین به اهمیت واقعی این موضوع اشراف داشتند هیچ گاه آن را به زمان بعد موكول نمی كردند. معرفی افرادی كه می توانند از این طرح استفاده كنند و سپس شناسایی آنها بخش مهمی از برنامه را تشكیل می دهد و در عمل نباید قبل از رسیدن به یك تصمیم قاطع در این مورد صحبتی از اجرای طرح به میان بیاید. با اینكه سهام عدالت به طور آزمایشی در برخی استان های كشور توزیع شده است اما تا قبل از اعمال گسترده آن می توان امید داشت كه با برخی اصلاحات، آن را به طرحی قابل قبول تبدیل كنیم.
در مورد گروه های هدف «سهام عدالت» نیز باید هر چه زودتر روش مشخص و شفافی اعلام گردد تا در زمان اجرای سراسری آن اولویت ها و افراد واجد شرایط كاملا مشخص شود. بحثی كه در مورد شناسایی گروه هدف وجود داشته با یكسری نواقص همراه است. در این بحث آمده است كه افراد تحت پوشش كمیته امداد و بهزیستی در اولویت دریافت سهام عدالت قرار دارند. در واقع كسانی كه رسما عضو یكی از این دو سازمان باشند می توانند از مزایای طرح بهره مند شوند. این شاخص دارای یكسری مشكلات است. از جمله اینكه مطمئنا عده بسیاری نیازمند در كشور هستند كه به دلایل مختلف هیچ عضویتی در این دو سازمان ندارند اما از طرفی نیز واقعا محتاج كمك دولت برای تامین معاش هستند. از این رو در صورت به كارگیری این شاخص عده زیادی از واجدان شرایط مورد بی اعتنایی قرار می گیرند و این موضوع با هدف طرح كه برقراری عدالت است همخوانی چندانی ندارد. حساسیت موضوع ایجاب می كند كه هر چه زودتر با به كارگیری یك روش مناسب مخاطبان طرح شناسایی شده و این موضوع به عنوان پیش تاز كلیدی طرح مورد بررسی قرار گیرد. جدا از موارد ذكر شده در مورد زمینه های لازم قبل از اجرای گسترده طرح سهام عدالت، یك نكته مهم در مورد ماهیت طرح های خصوصی سازی وجود دارد كه باید بیشتر مورد تامل قرار گیرد. با توجه به نیاز شدید كشور ما به كوچك سازی دولت و مشاركت بیشتر مردم در اداره امور اقتصادی، برنامه های خصوصی سازی یكی از مهمترین اولویت ها در دستور كار دولت كنونی است.
 با مقایسه كشوری مانند كره كه با ۶۰ میلیون جمعیت تنها چهارصدهزار نفر كارمند اداری دارد و ایران كه با ۷۰ میلیون جمعیت بیش از چهار میلیون نفر كارمند دولتی در اختیار گرفته است، كاملا حساسیت موضوع مشخص می شود اما این نكته نباید ما را از یك سری حقایق غافل كند. براساس اصل ۴۴ قانون اساسی آینده اقتصاد ایران در دست بخش خصوصی و تعاونی خواهد بود و دولت در جایگاه سیاستگزار قرار خواهد گرفت. در این زمینه نه تنها بنگاه های كوچك اقتصادی بلكه بنگاه های بسیار بزرگ نیز در بخش های صنعت و خدمات واگذار خواهند شد. با اینكه تاكنون جلسه ها و تصمیم گیری های زیادی پیرامون طرح خصوصی سازی صورت گرفته اما از طرف دیگر مداخلات دولت در بسیاری بخش های اقتصادی نتیجه گیری و بازدهی طرح را با شبهه مواجه می سازد. مداخلات كنونی دولت در ساز و كار بازار از جمله اعتبارات بانكی و قیمت گذاری كالاها و خدمات موضوعی نیست كه با واگذاری ارگان های دولتی به بخش خصوصی پایان یابد. این امر مستلزم آن است كه دولت به طور شفاف و واضح جایگاه خود و حدود و اختیارات خود را در زمان واگذاری شركت ها به بخش خصوصی بیان كند. علاوه بر این مسئولیت مهم دیگر دولت پیش از اجرای طرح خصوصی سازی فراهم كردن زمینه های لازم جهت فعالیت بخش خصوصی است.
زمانی كه در سال های ۱۳۶۸ و ۱۳۶۹ مقدمات خصوصی سازی در كشور فراهم می شد، هنوز كشورهای دنیا تجربه مدونی از این موضوع نداشتند. اما امروز كه تجارب ارزشمندی درخصوص كوچك سازی دولت شكل گرفته، تكرار اشتباهات این گونه كشورها به هیچ وجه قابل توجیه نیست. كارشناسان اقتصادی دنیا همگی بر این باورند كه یكی از پیش نیازهای مهم طرح های خصوصی سازی در كشورها تحول در بازار آن و سوق دادن اقتصاد آن به سوی اقتصادی باز و آزاد است. از آنجایی كه بخش خصوصی برخلاف دولت مصالح مردم را در نظر نمی گیرد و منافع اقتصادی بیش از هر چیز از اهمیت برخوردار است بنابراین باید محیط اقتصادی را به گونه ای فراهم كرد كه فعالیت بخش خصوصی در آن به ضرر قشر كم درآمد و آسیب پذیر جامعه نباشد.
بخش خصوصی به دلیل اهمیت فراوان سرمایه ای كه در اختیار دارد سعی می كند با ارزیابی موقعیت های مختلف در بازار اقتصاد كشور، آن را در بهترین و سودده ترین بخش به جریان اندازد.
بخش خصوصی در مورد چگونگی به كارگیری سرمایه خود تصمیم می گیرد و شاید بتوان گفت هیچ قانونی نمی تواند او را مجبور كند كه چه انتخابی در این باره داشته باشد. در اینجا نقش دولت به عنوان نهادی كه باید انگیزه های لازم را جهت فعالیت این بخش فراهم كند، كاملا مشخص می شود. اقتصاد بسته و همراه با ریسك بالای سرمایه گذاری به هیچ وجه نمی تواند برای سرمایه گذار جذاب باشد. در یك چنین اقتصادی هرگونه تشویش در یك قسمت اقتصاد باعث فرار سرمایه از آن بخش و سرازیر شدن منابع مالی و حتی انسانی به بخش دیگر اقتصاد می شود. در این زمان ضرر مالی و ضربه مهلكی كه آن بخش اقتصادی متحمل می شود از سوی چه كسی قابل جبران است البته نباید فراموش كرد كه این گونه اتفاقات در هر كشوری كه بخشی از اقتصاد خود را به دست سرمایه گذاران خصوصی داده است غیرقابل اجتناب است اما در مورد كشور ما قضیه تا اندازه ای فرق می كند.
در اینجا نباید این گونه ضررها را تنها به بهانه اینكه جزئی از ذات برنامه خصوصی سازی هستند دست كم بگیریم. فراهم كردن زمینه های لازم و توجه به پیش نیاز مهم طرح خصوصی سازی كه همانا كاهش ریسك سرمایه گذاری و ایجاد اقتصادی باز و آزاد است می تواند كمك بسیار بزرگی جهت كاهش این گونه ضررها باشد. با اینكه رسیدن به این اهداف پیش از اجرای برنامه خصوصی سازی مستلزم صرف زمانی طولانی است اما در كنار آن چون صحبت از یك طرح ملی با تاثیرات بلندمدت است مطمئنا نباید در اجرای آن تعجیل صورت گیرد.
اجرای طرح خصوصی سازی چه از طریق اهدای سهام عدالت و چه با روش های دیگر باید ابتدا یك پروسه منطقی و كارشناسانه را طی كند و بعد از اطمینان از فراهم شدن شرایط به اقدامات لازم نسبت به اجرای سراسری آن صورت گیرد. چه بسا تاكنون عدم توجه به این پروسه و بی اعتنایی به پیش نیازهای مورد نیاز طرح های اقتصادی عامل مهم كج روی های این طرح ها در زمان اجرا بوده است. بنابر این به نظر می رسد دیگر وقت آن رسیده كه با تغییر نگرش در چگونگی اجرای برنامه ها و سیاست های اقتصادی ضریب اطمینان را از عملكرد و بازدهی مناسب آنها بالا برده و مسائل نامطلوب حاشیه ای در حین اجرای طرح ها را به حداقل برسانیم.