انطباق با برنامه چهارم

اهمیت بودجه و نقش مهم و اساسی آن در زندگی روزمره مردم ضرورت توجه جدی و بررسی دقیق این برنامه کوتاه مدت که اهداف دولت را در یک سال آینده برای اصلاح امور زندگی مردم مشخص می کند بررسی های موشکافانه این مسأله مهم را ضروری می کند. اخیراً مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام همایش یک روزه ای را با حضور کارشناسان اقتصادی برگزار کرد که در روز دوشنبه هفته جاری جمعی از مسئولان و کارشناسان لایحه بودجه سال ۸۵ را در زمینه های گوناگون بررسی و ارزیابی کردند. دراین گزارش دیدگاه های مطرح شد ه از سوی سید مرتضی نبوی ، مسعود نیلی و بهروز هادی زنوز در این همایش به صورت خلاصه از نظر خوانندگان می گذرد.
سیدمرتضی نبوی نماینده مجلس شورای اسلامی در این همایش در سخنانی با عنوان بررسی مطابقت های بودجه ۸۵ با برنامه چهارم با اشاره به سیاست های کلی برنامه چهارم که تأکید کرده است باید شاخص های کلی و نحوه انطباق محتوای برنامه ها و بودجه های سالانه متناسب با سیاست های کلی برنامه چهارم تهیه و ارائه شود از عدم ارائه این گزارش توسط دولت در بودجه ۸۵ انتقاد کرد و با تأکید بر این که این گزارش در بودجه سال ۸۴ نیز ارائه نشده بود اظهار امیدواری کرد که سازمان مدیریت و برنامه ریزی در این زمینه اقدام کند. وی در ادامه گفت: مجمع با تفویض اختیار رهبری، کمیسیون نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام را تشکیل داد و نمایندگان خود را به دولت و مجلس معرفی کرد. نمایندگان مجمع تشخیص در امر نظارت بر برنامه و بودجه جناب آقای مجید انصاری، جناب آقای مظفر و اینجانب هستیم. بنابراین با توجه به این مسأله تأکید می کنم که این مطالب نظر رسمی مجمع تشخیص نیست و نظر مجمع طبق مقررات نظارت بعد از گزارش کمیسیون نظارت و بررسی و تصویب مجمع رسمیت می یابد.
●نحوه انطباق بودجه ۸۵ با سیاست های کلی
باتوجه به این که این مطلب در مدت کوتاه یک هفته تهیه شده است، بیشتر جنبه طرح مسأله دارد و صرفاً سیاست های کلی در زمینه اقتصادی مورد توجه قرار گرفته است.
در نحوه انطباق بودجه ۸۵ با سیاست های کلی، سیاست ها را می توان به سه دسته تقسیم کرد:
سیاست هایی که بودجه نسبت به آنها اهتمام داشته است
سیاست هایی که بودجه نسبت به آنها احتمالاً ساکت است. سیاست هایی که بودجه ظاهراً با آنها مغایر است.
●سیاست هایی که بودجه نسبت به آنها اهتمام داشته است
بند۳۴ (رشد اقتصادی پیوسته، ایجاد اشتغال مولد و کاهش نرخ بیکاری) دولت، محور اصلی بودجه را اشتغالزایی اعلام کرده و اعتبارات لازم را برای ایجاد صنایع و کارگاه های کوچک پیش بینی کرده است. ارزیابی دقیق این بند و آثار آن مستلزم کارشناسی دقیق می باشد.
بند۴۱ (حمایت از تأمین مسکن گروه های کم درآمد و نیازمند) این سیاست نیز در تنظیم بودجه مورد اهتمام بوده است.
●سیاست هایی که بودجه نسبت به آنها احتمالاً ساکت است
بند۳۵ (تحقق رقابت پذیری کالا و خدمات در سطح بازارهای داخلی و خارجی و رفع موانع توسعه صادرات غیرنفتی) البته اعتباراتی برای تشویق صادرات در نظر گرفته شده است.
بند ۳۶ (دستیابی به اقتصاد متنوع و متکی بر منابع دانش، سرمایه انسانی و فناوری های نوین)
بند۳۷ (رشد بهره وری عوامل تولید از قبیل انرژی، سرمایه، نیروی کار، آب و خاک و...) در مورد انرژی سهمی از اعتبارات ارزی بخش خصوصی به تقویت حمل ونقل عمومی(دولتی) اختصاص داده شده است. بند۴۰ (مهار آب هایی که از کشور خارج می شود)
بند۴۵ (تثبیت فضای اطمینان بخش برای فعالان اقتصادی و سرمایه گذاران و حمایت از مالکیت)
●سیاست هایی که بودجه ظاهراً با آنها مغایر است
بند۳۹ (مهار تورم و افزایش قدرت خرید گروه های کم درآمد) رشد نقدینگی در بودجه ۸۵ بیش از ۳۰ درصد پیش بینی می شود در حالی که قرار بود به حدود ۲۰ درصد در برنامه چهارم کاهش یابد. رشد تورم نیز بیش از ۱۳ درصد اعلام شده در حالی که قرار بود حدود ۱۰ درصد باشد. بند۴۲ (تبدیل درآمد نفت و گاز به دارایی های مولد) طبق برنامه چهارم، دولت مجاز بود سال ۸۵ حدود ۴/۱۴ میلیارد دلار از درآمد فروش نفت استفاده کند؛ در حالی که این رقم به ۴۶ میلیارد دلار افزایش یافته است. ضمناً برداشت از حساب ذخیره ارزی نیز نسبت به سال فعلی، دو برابر پیش بینی شده است.
بند۴۶ (... اصلاح ساختار بانکی و بیمه ای کشور...) طبق قانون برنامه چهارم باید میزان تسهیلات تکلیفی در طول برنامه کاهش یابد و اصلاح ساختار انجام گیرد، در حالی که تسهیلات تکلیفی افزایش یافته است و این تسهیلات هم احتمالاً کمتر متوجه بنگاه های غیردولتی است.
بند۴۷ (توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی و کاهش تصدی دولت) در این مورد نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی افزایش یافته در حالی که باید کاهش می یافت. همچنین رقم واگذاری بنگاه های دولتی از ۳۰ هزار میلیارد ریال سال ۸۴ به ۱۶ هزار میلیارد ریال سال ۸۵ کاهش یافته است.
از سهم ۸ هزار میلیارد ریال منابع حساب ذخیره (بنده ز تبصره ۲) که برای بخش خصوصی در نظر گرفته شده دولت نیمی از آن را به حمل ونقل عمومی (دولتی) اختصاص داده است.
بند ۵۰ (اهتمام به نظم و انضباط مالی و بودجه ای و تعادل بین منابع و مصارف دولت)
بودجه ۸۵ نسبت به ۸۴ به طور واقعی به میزان ۴۵ درصد رشد داشته است، زیرا اثری از رقم ۱۲۷ هزار میلیارد ریال شفاف سازی قسمت حامل های انرژی که در بودجه ۸۴ ذکر شده بود در بودجه ۸۵ نیست. این رشد فربه تر شدن قابل توجه دولت را در پی دارد.
بند ۵۱ (تلاش برای قطع اتکای هزینه های جاری به نفت و تأمین آن از محل درآمدهای مالیاتی و اختصاص عواید نفت برای توسعه سرمایه گذاری بر اساس کارآیی و بازدهی) این بند از سیاست ها جهت گیری اساسی سیاست های کلی برای اصلاح ساختار بودجه است. در حالی که وابستگی بودجه جاری به درآمد نفت به شدت افزایش یافته است. اگر سال ۸۴ بودجه جاری به میزان ۹۶۰۰۰ میلیارد ریال به درآمد نفت وابسته بود سند بودجه نشان می دهد، این وابستگی سال ۸۵ به حدود ۱۴۰۰۰۰ میلیارد ریال افزایش یافته است. سهم درآمدهای مالیاتی از منابع دولت از ۴۶ درصد سال ۸۴ به ۳۷ درصد سال ۸۵ کاهش یافته است.
بند ۵۲ (تنظیم سیاست های پولی، مالی و ارزی با هدف دستیابی به ثبات اقتصادی و مهار نوسانات) امیدوارم این تلاش مقدمه ای باشد برای مبنا قرار گرفتن واقعی و جدی سند چشم انداز ۲۰ ساله و سیاست های کلی، در تقنین، اجرا، برنامه و بودجه و ارائه گزارش های دقیق در این زمینه از طرف دولت جمهوری اسلامی ایران و مجلس شورای اسلامی.
●آثار کلان بودجه ۸۵
مسعود نیلی معاون اسبق سازمان مدیریت و برنامه ریزی در این همایش با اشاره به ارقام متمم بودجه سال جاری و لایحه سال آینده، گفت: این ارقام بیانگر آن است که بخش عمومی اقتصاد ایران، در آستانه تحولی بزرگ قرار گرفته که بر اساس آن، ابعاد حضور دولت در اقتصاد به میزان قابل توجهی گسترش می یابد. رشد قابل توجه هزینه های جاری در متمم بودجه و سیاست های انبساطی عمرانی در لایحه بودجه، در مجموع رشد قیمت های ثابت هزینه ها در چارچوب دو سند اخیر را به بالاترین نرخ رشد بودجه طی سی و پنج سال اخیر، (به استثنای سال ۱۳۵۳) می رساند. گسترش قابل توجه ابعاد دولت با اتکا به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام صورت می گیرد که این امر مستلزم رشد هشداردهنده حجم نقدینگی از یک طرف و افزایش واردات و کاهش صادرات صنعتی از طرف دیگر خواهد بود. این تحولات در مجموع افزایش تورم، همزمان با رشد بیکاری و اتکاء بیشتر تراز پرداخت ها و بودجه به نفت را نتیجه خواهد داد. تجربه تاریخی نشان دهنده آن است که افزایش ابعاد بودجه غیرقابل برگشت بوده و بازار نفت، بازاری پرتلاطم و بی ثبات است. اقتصاد ایران پس از گسترش قابل توجه بودجه، در مواجهه با کاهش احتمالی قیمت نفت با دشواری هایی تحمل ناپذیر مواجه خواهد شد. وی افزود: سازوکارهای مستقیم و غیرمستقیم تأثیرگذاری بودجه بر اقتصاد کلان مورد بررسی قرار گرفته و پیامدهای سیاست های مالی اعلام شده تجزیه و تحلیل می شود.
بررسی توأمان متمم بودجه و لایحه بودجه سال آینده، نشان دهنده عزم دولت بر اتخاذ خط مشی انبساطی در بودجه است نیلی با ذکر این مقدمه نتیجه گرفت که سیاست های انبساطی در هزینه های جاری، در متمم بودجه اعمال شده و سیاست های انبساطی عمرانی در لایحه بودجه و محاسبه رشد مجموعه دو سند مالی اخیر دولت (متمم و لایحه بودجه)، به استثنای سال ،۱۳۵۳ بیانگر بالاترین نرخ رشد بودجه به قیمت های ثابت طی ۳۵ سال اخیر است.
رشد بودجه (به تنهایی و بدون در نظر گرفتن آثار پولی آن) در مقیاس های ذکر شده، رشد تورم و گسترش دولت را به دنبال خواهد داشت. علاوه بر این تأمین منابع مالی بودجه مستلزم افزایش قابل توجه وابستگی بودجه به نفت از طریق فروش هرچه بیشتر ارز به بانک مرکزی است. به گفته نیلی رشد چشمگیر نقدینگی درصد ارقام بالاتر از ۴۰ درصد به دلیل افزایش خالص دارایی خارجی بانک مرکزی می تواند بسیار هشداردهنده باشد.
افزایش قابل توجه وابستگی بودجه و تراز پرداخت ها به نفت و در حاشیه قرار گرفتن حساب ذخیره ارزی نگران کننده است.
وی همچنین رشد بالای واردات به منظور تأمین منابع ریالی بودجه را منجر به اعمال فشار بر واحدهای تولیدی و افزایش بیکاری دانست و تأکید کرد: اعمال فشار مالی بر شرکت های دولتی و واریز بخش قابل توجهی از سود آنها به خزانه، در کنار تثبیت قیمت ها، منجر به افزایش کارآیی آنها نمی شود و تنها منجر به تضعیف یکی از مؤلفه های مهم رشد اقتصادی خواهد شد.
دکتر نیلی بازگشت مجدد به اعمال سیاست های تسهیلات تکلیفی و قرار دادن بخش مالی در کانون سیاست گذاری پولی را سیاستی در جهت رشد هرچه بیشتر حجم نقدینگی و بی ثباتی اقتصاد کلان دانست.وی پیش بینی کرد که بودجه سال ۸۵ در مجموع موجب افزایش تورم همراه با بیکاری، کاهش رشد اقتصادی، افزایش وابستگی بودجه و تراز پرداخت ها به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، تضعیف بخش های تولیدی اعم از بخش خصوصی و شرکت های دولتی و تعمیق انفعال سیاست های پولی از سیاست های مالی می شود.
●مصارف بودجه ۸۵
دکتر بهروز هادی زنوز در سخنانی هدف خود را از نقد لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ از بعد مصارف و میزان انطباق لایحه بودجه با اهداف و سیاستهای مندرج در قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی که در راستای اسناد چشم انداز درازمدت و سیاستهای کلی نظام تدوین شده اعلام کرد.
وی با اشاره به تغییراتی که در تهیه و تدوین بودجه ایجاد شده آنها را شامل: حذف شفاف سازی یارانه حاملهای انرژی که از سال ۱۳۸۲ متداول شده بود و اجزای فصول هزینه ای اعلام کرد. علاوه بر این در تدوین بودجه اعتبارات امور، فصول و برنامه با طبقه بندی جدیدی ارائه شده است.
وی در ادامه با اشاره به تعیین اهداف کمی برای برنامه های دولت، شرکتها و مؤسسات وابسته، هزینه واحد خدمات و کالاها و طرح ها گفت: با این اقدام سازمان مدیریت و برنامه ریزی مدعی است که زمینه اجرای بودجه ریزی عملیاتی را ایجاد کرده که این بی خبری از غوامض این کار حکایت دارد.
●رشد بی رویه مصارف
با تصویب متمم های بودجه ۱۳۸۴ و لایحه بودجه ۱۳۸۵ می توان گفت، در دو سال اول برنامه چهارم مصارف بودجه عمومی دولت به ترتیب ۱/۴۱ و ۴/۱۵ درصد رشد خواهد یافت. این در حالی است که بر اساس برنامه چهارم رشد بودجه عمومی برای سالهای ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ فقط ۳/۱۸ و ۹/۱۳ درصد برآورد شده بود.
بدین ترتیب ما در انتهای سال دوم برنامه چهارم شاهد بزرگتر شدن اندازه دولت خواهیم بود. این وضعیت نه تنها انحراف آشکار از سیاستهای برنامه چهارم خواهد بود، بلکه دولت را بیش از گذشته به درآمدهای نفتی وابسته می سازد و به دلیل عدم انعطاف هزینه های جاری در جهت کاهش آن، اقتصاد کشور را در مقابل نوسانات قیمت نفت صادراتی آسیب پذیر خواهد کرد.
●هزینه دولت
اعتبارات هزینه ای دولت بدون شفاف سازی انرژی از ۲۳۱۹۲۳ میلیارد ریال در انتهای برنامه سوم به ۳۷۹۰۰۰ میلیارد ریال در سال ۱۳۸۵ خواهد رسید. رشد جبران خدمات کارکنان دولت در سالهای ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ بسیار بیش از هزینه تعدیل مزد و حقوق کارکنان دولت به تناسب تورم است. رشد هزینه دولت بابت یارانه ها، کمک های بلاعوض و سایر هزینه ها در این دو سال حیرت آور است.
توجه دولت به رفاه کارکنان خود و بهبود وضع اقشار آسیب پذیر در بودجه کاملاً مشهود است، اما ادامه این وضعیت مالیه عمومی را به بحران خواهد کشانید و قابل دوام نیست. از این رو تجدیدنظر در تشکیلات و روش های دستگاه های دولتی و تعدیل نیروی انسانی به ویژه در آموزش و پرورش و نیروهای نظامی گریزناپذیر می نماید. هدفمند کردن یارانه ها و اعمال کنترل و رعایت احتیاط بیشتر در ارائه کمک های بلاعوض دولت به انواع نهادهای عمومی غیردولتی توصیه می شود.
●بودجه عمرانی (تملک دارایی های سرمایه ای)
عملکرد اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای که در سال ،۱۳۸۳ ۳۱۴۶۵ میلیارد ریال بود، به نظر می رسد در سال ۱۳۸۴ به ۹۴۷۶۲ میلیارد ریال برسد. این رقم تنها ۲/۶۹ درصد اعتبار مصوب همان سال با احتساب متمم های بودجه است. در سال ۱۳۸۵ اعتبار تملک دارایی های سرمایه ای به رقم بی سابقه ۱۸۴۶۱۸میلیارد ریال خواهد رسید که رشدی ۸/۹۴ درصدی را نسبت به عملکرد سال جاری نشان می دهد. اهتمام دولت بر این است که اولویت را به طرح های نیمه تمام بدهد. علاوه بر این سرمایه گذاری برای احداث کانالهای آبیاری، بهبود ترکیب فرآورده های تولید شده در پالایشگاه ها و احداث پالایشگاه های جدید ارزنده است.
اما به نظر می رسد جذب این اعتبار در عمل دشوار باشد. تغییر گسترده مدیران کشور، سیاسی شدن عملکرد برخی از سازمان های نظارتی، تنش در مناسبات بین المللی و تأخیر در تخصیص اعتبارات به دستگاه ها می تواند تحقق برنامه جاه طلبانه دولت آقای احمدی نژاد را با مخاطره مواجه کند.
تجربه گذشته حاکی از این است که تعداد طرح های ملی و استانی به دلیل فشار نمایندگان مجلس و مقامات استانی و تمایلات برخی مدیران بیش از توان مالی دولت و توان اجرایی و فنی کشور شده است. تأخیر در اجرای طرح ها خود موجب افزایش هزینه آنها و کاهش بازدهی اقتصادی و اجتماعی آنها می شود. مجلس هفتم باید نظارت کند تا تعداد طرح های جدید به حداقل ممکن تنزل یابد.
نکته شگفت انگیز در لایحه بودجه دولت سپردن اجرای طرح های عمرانی به نیروی مقاومت بسیج است. البته این روال در مورد شرکتهای وابسته به نیروهای نظامی متداول است. متأسفانه این کار نه تنها تبعیض آشکار علیه مشاوران و پیمانکاران داخلی است، بلکه می تواند موجب ترویج فساد مالی، عدم پاسخگویی و افزایش هزینه پروژه های دولت شود.
●بودجه شرکتهای دولتی
مصارف بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در سال ۱۳۸۵ در مقایسه با بودجه مصوب این شرکتها با ۲/۳۱ درصد افزایش به رقم ۱۳۸۵۷۳۱ میلیارد ریال بالغ خواهد شد. چون این رقم بیش از مجموع تورم مورد انتظار دولت و نرخ رشد اقتصادی کشور در سال آینده است، می توان نتیجه گرفت اندازه مطلق و نسبی شرکتهای دولتی در اقتصاد کشور به رغم مصوبات برنامه چهارم همچنان افزایش خواهد یافت.
اداره شرکتها و بانکهای دولتی به دلیل گزینش های سیاسی در انتخاب مدیران و جو نااطمینانی ناشی از سیطره دولت بر جزئیات امور روزبه روز دشوار تر می شود. الزام شرکتهای دولتی به واریز بخش مهمی از سود آنها به خزانه افزون بر آن چه که در قانون مالیاتهای مستقیم آمده، منابع مالی آنها را کاهش می دهد و این شرکتها را بیش از گذشته به بازارهای مالی داخلی و بین المللی وابسته می سازد.
مداخله دولت در تقلیل سود سپرده ها و تسهیلات بانکی و افزایش سهم تسهیلات تکلیفی در بودجه دولت، بانکها را با مشکلات عدیده مواجه می سازد و ریسک فعالیت آنها را افزایش می دهد. در این شرایط شاهد تخصیص ناکارآمد منابع خواهیم بود و رشد اقتصادی تقلیل خواهد یافت.
از آنجا که به دلیل تنش در مناسبات بین المللی و دخالتهای گسترده دولت در بازارهای مالی و بازار کالاها، فضای کسب و کار و فضای سرمایه گذاری در کشور نامساعد تر از گذشته شده است، انتظار می رود برنامه دولت در مورد خصوصی سازی با شکست مواجه شود.
ریسک سرمایه گذاری بخش خصوصی در بازار بورس و بانکداری خصوصی افزایش یافته است. با توجه به این وضع و نیز بر اساس تجارب بین المللی، انتظار نمی رود توزیع سهام کوپنی چاره ساز باشد.
●سیاست ناپایدار
دولت جدید نیز همچون دولتهای گذشته بخش مهمی از عایدات منابع بین نسلی نفت را صرف بودجه جاری خود و پرداخت یارانه پنهان انرژی می کند. عملکرد بودجه سال ۱۳۸۳ بیانگر آن است که ۱۹۷۸۰ میلیون دلار از منابع ارزی در بودجه کشور به مصرف رسیده است. این رقم در سال ۱۳۸۴ به ۳۴۸۶۴ میلیون دلار افزایش یافت. حال انتظار می رود در سال ۱۳۸۵ مبلغ ۳۹۸۷۴ میلیون دلار به این امر اختصاص یابد. این در حالی است که به موجب برنامه چهارم مقرر شده بود برداشت دولت از دریافتهای نفت کمتر از نصف مبالغ یاد شده باشد.
دولت به این اکتفا نکرده و در بودجه ۱۳۸۵ به استقراض از بازارهای مالی در مقیاس بی سابقه دست خواهد زد. خالص واگذاری دارایی های مالی دولت در این سال به ۱۴۶۲۶۰ میلیارد ریال بالغ خواهد شد. خالص بدهی شرکتهای دولتی در سال ۱۳۸۵ نیز به میزان ۲۰۰۴۸ میلیارد ریال افزایش خواهد یافت. گفتنی است که در سال ۱۳۸۳ مجموع بدهی های داخلی دولت و شرکت های دولتی بدون احتساب بدهی آن به سازمان تأمین اجتماعی به حدود ۲۸۴۹۴۳ میلیارد ریال می رسید.
دکتر هادی زنوز در پایان تأکید کرد که دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ کمر همت بسته و بیشترین منابع را از محل عایدات نفت، درآمدهای غیرنفتی، استقراض داخلی و خارجی تجهیز کرده تا از این طریق مشکلات اقتصادی کشور به ویژه بیکاری، فقر و محرومیت را حل کند. اما تجربه سال های ۱۳۵۲- ۱۳۵۶ به ما می گوید، مشکلات یک کشور عقب مانده را نمی توان فقط با تزریق منابع مالی یک شبه حل کرد. ناسازگاری درونی سیاستهایی که ساده انگارانه و مردم پسند است، می تواند کشور را با مصائب جدی مالی و اقتصادی دست به گریبان کند.
بی سبب نیست که در برنامه چهارم برای رسیدن به رشد بالای اقتصادی، کوچک کردن اندازه دولت و محدود کردن مداخله های آن در بازارها توجه شده و ایجاد بسترهای نهادی و قانونی لازم برای فعالیت بخش خصوصی مورد توجه قرار گرفته است.
وخیم تر کردن فضای کسب و کار و سرمایه گذاری در کشور همزمان با تزریق منابع مالی بیش از حد جذب اقتصاد کشور به آن ثمری دربرنخواهد داشت و به اتلاف منابع، کاهش رشد اقتصادی، افزایش تورم و انباشته شدن بدهی های دولت و در صورت تنزل قیمت نفت در بازار جهانی به مشکلات کسری تراز پرداختها خواهد انجامید.

اپلیکیشن اندروید تلگرام اینستاگرام