آزمون دولت

بودجه سال ۱۳۸۵ به عنوان نخستین تجربه دولت جدید با صفت «عملیاتی شدن» با رویکردی نتیجه گرایانه تدوین شده است و این خود برآمده از نگرش خاص رئیس جمهوری و همفکران و همکارانش است که برخلاف رئیس جمهور و دولت گذشته که رویکردی مبتنی بر اصلاح ساختار را مهم تر و ضروری تر قلمداد کرد و بر آن تکیه نمود، دولت حاضر «نتایج حاصله» از دخل و خرج منابع بودجه را مهم و ضروری می داند.
 اهمیت بودجه سنواتی از آنجا ناشی می شود که بیش از ۶۰درصد اقتصاد ایران در اختیار و تصدی دولت قرار دارد و همین ویژگی کفایت می کند تا همگان تلاش کنند فعالیت های اقتصادی خود را براساس سند دخل و خرج یکساله کشور تنظیم کنند که از سوی دولت دیکته می شود. بودجه بار دیگر دوران نقل و انتقالات را تجربه می کند، هر چند در بخشنامه نخستین برای تدوین مقدمات و پایه ریزی بودجه ،۱۳۸۵ افق های برخاسته از چشم انداز ۲۰ساله و برنامه چهارم توسعه اشاره شده است، اما قالب و شکل گیری نهایی بودجه بر مبنای برنامه های کلان دولت خواهد بود که در زمان تدوین و نهایی شدن سند چشم انداز ۲۰ ساله و برنامه چهارم توسعه حیات سیاسی نداشته و البته فاصله ای جدی در جهت گیری ها و اجرای سیاست ها برای تأمین مطالبات شهروندان و مصالح و منافع ملی جامعه در بطن برنامه ها و راهبردهای دولت احساس می شود و از این رو تمامی دستگاه های اجرایی وظیفه دارند بودجه پیشنهادی خود را براساس اصول چهارگانه مورد اجماع دولت یعنی عدالت گستری، مهرورزی، خدمت به بندگان خدا و پیشرفت و تعالی مادی و معنوی کشور ارائه کنند.
سازمان مدیریت و برنامه ریزی به عنوان متولی برنامه ریزی و بودجه نویسی کشور با هدف اصلاح نظام بودجه ریزی به روش هدفمند و عملیاتی با استناد به مواد ۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهارم مسئولیت و مأموریت دشوار و پرچالش خواهد داشت چرا که عملیاتی کردن بودجه کشور در شرایطی که ساختار اجرایی کشور قرابتی با این مفهوم ندارد و اکثریت بدنه مدیریت دولت دچار تغییر شده و هنوز به اجماع واحد و مشترک از جهت گیری ها و سیاست گذاری ها نرسیده و شاید اشراف کامل هم بر زیرمجموعه و امور بخشی خود نداشته باشند، دشوار و پرتنش خواهد بود ؛ آن هم در اولین سال حیات دولت. آیا دولت بر تصمیم خود طی چهار سال آینده باقی خواهد ماند؟
اهدافی که دولت برای سال آینده، ترسیم می کند را در یک مفهوم می توان خلاصه کرد: مهم نتیجه است، همین. بر همین مبنا از طریق «تمرکز بر نتایج» باید کارایی و اثربخشی برنامه های دولت افزایش یابد و پاسخ گویی عمومی و ارتقای کیفی خدمات و رضایت مردم جدی تر گرفته شود. پاسخگوبودن دستگاه های اجرایی در جهت جلب اعتماد مردم هم براساس شاخص های «دستیابی و عدم دستیابی به نتایج» سنجیده می شود، اختیارات مدیران هم قرار است براساس «کنترل نتایج حاصل از برنامه ها» کم و زیاد شود و برای سهولت و بهبودی تصمیم گیری در خصوص اعتبارات نهادها و دستگاه ها لازم است اطلاعات عینی و دقیق ارائه شود تا مشخص گردد آیا عملکرد نهایی با بودجه دریافتی سنخیت منطقی دارد؟ برای همین منظور دولت تلاش دارد جمع بندی تفصیلی از مجموعه فعالیتها، نتایج و محصولات را در هر دستگاه اجرایی به دست آورد و قیمت تمام شده برای انجام فعالیت ها و محصولات ارائه شده متناسب با کیفیت و محل جغرافیای آن را محاسبه کند و با تکیه بر شاخص ها و ملاکهای به دست آمده بودجه سالیانه را تنظیم کند.
نظارت بر مراحل اجرایی فعالیتها و حسن اجرای آنها جدی تر خواهد بود و تخصیص اعتبار متناسب با عملکرد و میزان تحقق نتایج صورت می گیرد. پرسش ها و چالش ها در خصوص عملیاتی شدن بودجه ایران جدی است. دکتر حسن سبحانی نماینده مجلس و اقتصاددان تعبیری در خصوص بودجه سنواتی کشور دارد به این مضمون که بودجه کشور ما چون قطاری است که در مسیر حرکت، مسافران سوار بر آن شده اند اما حاضر نشده و نمی شوند در ایستگاه مقصد از آن پیاده شوند! با این تعبیر تلخ اما واقع بینانه سؤال این است که رویکرد عملیاتی کردن بودجه به پیاده شدن مسافران زیادی می انجامد یا مسافران جدید سوار بر قطار بودجه می شوند؟ آیا نرخ بلیت سوارشدن بر قطار بودجه واقع بینانه و براساس منطق اقتصادی خواهد بود یا آن که سیاست و مصلحت تعیین مسافران و نرخ بلیت ها را مشخص می سازد؟ و سرانجام این که حرکت قطار بودجه ۸۵ با نام عملیاتی شدن بر روی ریلهای گذشته و عدم اصلاح و نوسازی زیربنایی آن خطا نخواهد بود؟
دولت و بودجه؛ شمشیر دولبه
بودجه در اقتصادهای متمرکز و دولت گرا حکم شمشیر دولبه ای دارد که به حکم اقتصاد و سیاست گاه درمان می کند و گاه بیماری را شدت می بخشد. بودجه ایران از مشکلات ساختاری و تاریخی فزاینده رنج می برد. کسری بودجه و عدم تحقق درآمدهای مورد نیاز، اتکای معنادار به درآمدهای نفتی، فقدان تخصیص صحیح منابع و در عمل کارآمدی و مشروعیت بودجه کشور را با پرسش مواجه می سازد.
عزم دولت برای عملیاتی ساختن بودجه به عنوان هدف برجا مانده از برنامه چهارم توسعه وقتی عملی و علمی خواهد بود که شاخصهای آن تعریف عملیاتی دقیق شده و جهت نهایی حرکت بودجه بر مبنای الگوی شاخص از توسعه باشد. ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه، سازمان مدیریت و برنامه ریزی را مکلف می سازد نسبت به اصلاح نظام بودجه ریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی و به صورت قیمت تمام شده خدمات تا پایان سال دوم برنامه (۱۳۸۵) اقدام کند.
بستر لازم برای عملیاتی شدن بودجه براساس چهار پیش فرض طراحی شده است. نخست این که مشخص شود دولت و دستگاه های اجرایی چه فعالیت ها و خدمات و محصولاتی ارائه می کنند؟ دوم این که قیمت تمام شده برای انجام فعالیت ها و ارائه خدمات و محصولات براساس شاخصهای کیفی و موقعیت جغرافیایی آن چه میزان خواهد بود؟ با فرض تحقق دو پیش فرض فوق، لایحه بودجه و تخصیص منابع بر مبنای حجم فعالیت ها، خدمات و محصولات و بهای تمام شده تنظیم و اجرا خواهد شد و سرانجام این که تخصیص اعتبارات بودجه براساس عملکرد و نتایج بدست آمده و با رعایت قیمت نهایی آن صورت می گیرد.البته سازمان مدیریت و برنامه ریزی به استناد قانون برنامه چهارم باید نسبت به اصلاح ساختار، مدیریت نیروی انسانی روشها و فناوری های موجود اقدام کند و به عنوان سازمان کوچک، منعطف، کارا و اثربخش و استخدام نخبگان و اندیشمندان وظایف قانونی اش را به نحو مطلوب و بهینه فراهم سازد.
 گذشته از این توصیه قانونی که فاقد ضمانت اجرایی بوده و تعریف مشخص بدست نمی دهد، الزام سازمان مدیریت و برنامه ریزی و وزارت اقتصاد و دارایی به عنوان طراح نظام اقتصادی دولت قابل توجه است که باید نسبت به اصلاح قوانین و مقررات مالی، اداری و استخدامی و بودجه ریزی کشور اقدام کنند تا در نهایت نظام فعلی بودجه کشور به نظام مبتنی بر کنترل نتیجه و محصول تبدیل شود.
به طور طبیعی عدم درک مشترک و اجماع واحد دو بازوی طراح و سیاستگذار اقتصاد در درون دولت و وجود چالش و اختلاف بر سر یک مفهوم و شاخصهای عملیاتی شدن بودجه می تواند به ابترماندن و عقیم ماندن اهداف مورد نظر بینجامد. براساس ماده ۱۴۴ قانون برنامه چهارم، دستگاه های اجرایی مشمول بودجه با هدف افزایش کارایی و بهره وری و استقرار نظام کنترل نتیجه و محصول به جای کنترل مراحل انجام کار، اختیارات لازم را به مدیران ذیربط بدهند تا برای اداره واحدهای تحت سرپرستی خود به صورت مستقل و هدفمند نمودن تخصیص منابع عمل کنند و برای جلوگیری از اختلافات درون بخشی دستورالعمل مشترک سازمان مدیریت و برنامه ریزی و وزارت اقتصاد و دارایی را ملاک عمل قرار دهند تا قیمت تمام شده آن دسته از فعالیتها و خدماتی که می توان مشخص ساخت را براساس شاخصهای کمی و کیفی و محل جغرافیایی شاخص و اجراکنند.
به نظر می رسد چالش جدی پیش روی دولت و برنامه ریزان و بودجه نویسان شفاف ساختن ابعاد فنی پیچیده بودجه کشور باشد. این موضوع وقتی جدی تر و دشوارتر خواهد بود که اطلاعات اولیه و داده ای خام تشکیل دهنده بودجه به خوبی جمع آوری، پردازش و عملیاتی نشده باشد و سنگ بنای بودجه براساس داده ها و اطلاعات غلط یا مبهم گذاشته شود. ساختار سنتی متمرکز و دولتی اقتصاد ایران به دلیل وجود قوانین و مقررات پیچیده و بوروکراسی کشنده آن و حاکم بودن رانت و امتیازات ویژه باعث خواهد شد تا مجاری جمع آوری و پردازش اطلاعات هم به فساد اداری _ اقتصادی آلوده شده و مرحله حسابداری و حسابرسی برای واقعی شدن فعالیتهای دولت با ابهام و ایهام مواجه شود. پیچیدگی های فنی و اداری عملیاتی ساختن بودجه کشور هنگامی دوچندان خواهد بود که تمرکز نهایی فعالیتها بر محور دولت گذاشته شود و اکثریت مردم نظاره گر باقی بمانند، در این صورت نتیجه برآمده از شاخصهای عملکرد بودجه و منابع تخصیص یافته روشن نخواهد بود. اما همین ویژگی که فرایند سیاستگذاری بودجه ریزی کشور شفاف و ساده تر خواهد شد و نظارت را ملموس تر می سازد و از افزایش هزینه ها و اتلاف آن خارج از منطق بودجه جلوگیری خواهد کرد خود اتفاق مهمی است. انتظار می رود با عملیاتی شدن بودجه کشور علاوه بر شفاف شدن سیاستها و برنامه های یکساله دولت و قابل مطالبه و نظارت شدن فعالیتها و اهداف پیش بینی شده، رویکرد تزریق منابع درآمدی و هزینه کردن آن در ساختار کنونی اقتصاد کشور تغییر یافته و به جای تزریق صرف منابع، تخصیص واقعی آن صورت گیرد و هزینه کردن آن به عنوان یک سرمایه گذاری مجدد قلمداد شود و انتخاب طرح و فعالیتهای آینده و تعیین اولویتهای معطوف به تأمین نیازها و مطالبات واقعی مردم باشد.
در فرآیند عملیاتی ساختن بودجه در روی یک سکه را باید مهم دانست یک روی سکه طراحان و سیاستگذاران و تدوین کنندگان شاخصها و نتایج هستند که تعریف آنها ملاک تخصیص اعتبارات و تأمین درآمدهاست و روی دیگر آن مجریان و استفاده کنندگان از منابع بودجه هستند که باید اهداف، روش کار و بودجه مورد نیاز را ارائه کنند. چانه زنی متعارف بین این فرآیند دوسویه هرچه براساس شاخصهای عملی و علمی دقیق باشد و پایبندی طرفین به اجماع نظر و تعهدات خود عینی تر باشد، می تواند رویکرد زیاده خواهی و افزایش در عرف بودجه ریزی را به سمت منطقی شدن سوق دهد و پاسخ گویی و پاسخ خواهی را نهادینه سازد.
رانندگی با ماشین قدیمی
تصور کنید شما در حال رانندگی با ماشین پیکان مدل قدیمی در جاده ای فرسوده و پر از چاله و دست انداز هستید که در کنار دست خود مسافری هم علاوه بر مسافرین عادی نشانده اید. موتور ماشین تنظیم نیست، قطعات و لوازم یدکی آن فرسوده و قدیمی است، هوا تاریک و جاده لغزنده است و سایر رانندگان هم وضعیتی کمابیش شبیه به شما دارند. ناگهان تصمیم به افزایش سرعت گرفته تا بلکه بتوانید با کار بیشتر درآمد بیشتری در طول روز پیدا کنید و هر روز این کار را ادامه دهید. پایان کار قابل پیش بینی است! می توانید حدس بزنید تا چه زمان زنده خواهید ماند؟
عملیاتی ساختن بودجه سنواتی کشور در شرایطی که قوانین و مقررات شفاف نباشد، اجزای تشکیل دهنده بودجه از حیث درآمدها و هزینه ها واقعی نباشد، نظام اجرایی کشور از اختیارات قانونی لازم برخوردار نباشد، ناظران برعملکردها نتوانند و یا نخواهند نظارت کنند و... ایده عملیاتی شده به عنوان یک متمم یا الحاقیه و پیوست بر سند بودجه قلمداد شود، تردید نباید کرد که صرف پرکردن باک ماشین از بنزین مشکلی را حل نمی کند.
واقعیت این است که در اقتصاد ایران به ویژه در ارائه خدمات و محصولات به شهروندان به دلیل فقدان وجه رقابت و مشارکت و بسته بودن دایره فعالیتها نمی توان به اطلاعات و داده های اولیه اعتماد زیادی داشت و به تدریج پیچیدگی های ناشی از محاسبه عملکردها و مطالبه نتایج حاصل از فعالیتها فرآیند نظارت را با دشواری مواجه ساخته و به تدریج عزم همگانی تضعیف خواهد شد به ویژه آنکه مقاومتهای اولیه بخشهای اقتصادی و مدیران میانی و نارضایتی های احتمالی بسیار جدی خواهد بود.
بعید است دولت بخواهد با اتکای صرف به شاخص های تشویقی و تنبیهی و کوتاه مدت با تأثیر محدود از ابزارهای مکانیکی و دستوری برای عملیاتی ساختن بودجه کشور اقدام کند. چه در صورت اعمال یک سویه سیاستهای عملیاتی کردن بودجه به مانند رانندگی در بزرگراه پررفت و آمد و خطرناک برای رانندگان فاقد توانایی لازم خواهد بود. در صورتی که دولت بتواند حجم قابل توجه از فعالیت ها و تصدی گری های خود را کاهش داده و آنها را به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کند در درازمدت به دلیل رقابت و مشارکت هزینه های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی ناشی از عملیاتی کردن بودجه کاهش یافته در نتیجه تعاملات و فعل و انفعالات به جامعه مستقل می شود و کمتر ناکارآمدی و پیامدهای منفی ناشی از عملیاتی شدن دولت ملموس و محسوس خواهد بود.
در واقع اگر دولت بتواند مدیریت منابع را در اختیار بگیرد و بر اساس شاخص های تعریف شده و شفاف این منابع را به طور یکسان هدف مند و منطبق با اهداف توسعه در اختیار مردم قرار دهد، نیمی از راه عملیاتی شدن بودجه طی خواهد شد.
پشت دروازه های سیاست
بودجه سیاسی ترین تصمیم اقتصادی در هر نظام سیاسی است، هر تصمیم گیری، هر هدف گذاری، هر پایین و بالا کردن ارقام و خلاصه هر چیز در نهایت پشت دروازه های سیاست خواهد ایستاد تا اجازه ورود صادر شود. در ساختار سیاسی اقتصادی ایران هم چنین است که دولت پیشنهاد بودجه را بر اساس برنامه ها و اهداف خود طراحی و تدوین می کند تا نیازهای شهروندان را به بهترین وجه ممکن پاسخ گو باشد؛ از این رو سیاستهای گاه متناقض در دولت های متفاوت اجرا می شود و طبیعی هم هست، بودجه به مجلس می رود و آنجا وکلای مردم هم در اندیشه پاسخ دادن به انتظارات و توقعات ملی، منطقه ای و محلی به اصلاح بودجه پیشنهادی دولت می پردازند تا بلکه نیازهای شهروندان را به بهترین وجه تأمین کنند و رویکردهای متفاوت ادوار مختلف مجلس هم طبیعی خواهد بود. اما عملیاتی ساختن بودجه و خارج شدن از مسیر حرکت قطار بودجه صرفاً با اتکای به ابعاد فنی و اقتصادی بودجه ریزی و… نیست چرا که انتخاب ها دربودجه برای تخصیص منابع ماهیتی سیاسی دارند چه برخاسته از سیاستهای کلان دولت و مجلس و دستگاه قضا باشد چه ناشی از تعاملات سیاسی حاکم بر دولت و مجلس مهم این است که نتایج حاصل از بودجه عملیاتی را با شاخص هایی از جنس سیاست باید سنجید.
 می توان دستورالعمل نوشت، جداول ویژه بودجه عملیاتی طراحی کرد، توجه کرد و هشدار داد و نهایتاً بودجه ای نوشت با صفت عملیاتی بودن اما فرجام چه خواهد شد؟ آیا عملیاتی شدن بودجه، یک فرآیند طولانی و مستمر خواهد بود یا خود نیز معطوف به نتیجه است که اگر در کوتاه مدت پاسخ لازم به دست ندهد، حکم «بایگانی شود» بر آن خواهند زد؟ نتیجه عملیاتی شدن بودجه، اصلاح واقعی ساختار بودجه بر اساس الگوی علمی است یا ایده ای برای دست کاری ساختار بودجه؟ جمع آوری و پردازش اصلاحات، تعیین اهداف و برآورد هزینه ها، پرسش آفرینی و پاسخ خواهی در اقتصادی آلوده به سیاست با اهرم مدیریت کنترل شده دولتی چه پیامی به جامعه خواهد داد؟ عملیاتی ساختن بودجه یک ابزار و فرآیند است نه یک هدف و نتیجه، نحوه استفاده از این ابزار و چگونگی حرکت بر روی این فرآیند پیچیده فنی و سیاسی مشخص می سازد آیا موفقیتی در راه خواهد بود یا بار دیگر آزمون و خطا بوده است؟
بودجه سال ۱۳۸۵ ایران به عنوان نخستین بودجه دولت حاضر گام در راه عملیاتی شدن نهادها است، پایبندی دولتمردان و دستگاه های اجرایی، اعتقاد علمی و عملی قوای مقننه و مجریه برای رسیدن به تعریف واحد و مشخص از شاخص ها و طراحی الگوی اقتصادی معین مطابق با شرایط داخلی و خارجی حاکم بر اقتصاد ایران و جهان ضرورتی است انکارناپذیر.

اپلیکیشن اندروید تلگرام اینستاگرام