دولت مدرن پديده‌ای یکپارچه و ساده نيست، بلكه نهادها، موسسات و فعاليت‌هاي زيادي را در خود دارد و فعالان متمايز بسياري- از قانون‌گذارها، مديران اجرايي و قضات گرفته تا كارمندان عادي مختلف- را در بر مي‌گيرد. اين فعالان تا حدودي مستقل از يكديگر عمل مي‌كنند و حتي در برخي مواقع اهداف متفاوتي را دنبال می‌کنند.
از آنجا كه دولت پدیده‌ای پيچيده است، هيچ معياري
به تنهايي براي محاسبه «اندازه» واقعي آن كفايت نمي‌كند. هر يك از
معيارهايي كه معمولا مورد استفاده قرار مي‌گيرند، نقايص جدي دارند و برخي
اوقات حتی مي‌توانند گمراه‌كننده باشند. با اين وجود هر کدام از اين
معيارها، حداقل نكته‌اي را درباره‌اندازه دولت آشكار مي‌سازند.
معمول‌ترين
شاخص مورد استفاده اقتصاددان‌ها برای بررسی اندازه دولت نسبت مخارج دولت
به توليد ناخالص داخلي (GDP) است. بعضي مواقع به جاي توليد ناخالص داخلی
از توليد خالص ملي يا درآمد ملي نیز استفاده مي‌شود. در جدول 1 رشد دولت
در بلندمدت در شش كشور بر اساس معيار مذکور نشان داده شده است. همان طور
كه اين جدول نشان مي‌دهد، مخارج دولت‌ها طي قرن گذشته به ميزان بسيار
زيادي رشد پيدا كرده است.
طبق داده‌ها می‌دانیم که در سال 1913 متوسط
مخارج دولتي حتي در گروهي متشكل از هفده كشور داراي اقتصاد پيشرفته تنها
حدود 13درصد از GDP را تشکیل می‌داد. اين مخارج در بيشترين حالت (در
اتريش، فرانسه و ايتاليا) به 17درصد مي‌رسيد و در ايالات متحده آمريكا
كمتر از 8درصد بود. ماليات‌ها و اشتغال دولتي نيز در سطوح پايينی قرار
داشتند. برعكس در سال 1996 مخارج دولتي در همان هفده كشور تقريبا به
46درصد از GDP رسيده بود. اين نسبت براي سوئد به بالاترين رقم (بيش از
64درصد) و در آمريكا به بيش از 32درصد رسيده بود. (1) ماليات، اشتغال
دولتي و ديگر بخش‌هاي دولت هم به همين نحو گسترش يافته بود.
علاوه بر
آن طی این دوران، دولت‌ها به ميزان زيادي دامنه و نفوذ اجتماعي نظارت‌هاي
خود را افزايش دادند و می‌دانیم که گسترش نظارت‌ها در شاخص بالا بازتاب
نمی‌یابد. در آمريكا افراد و شركت‌هاي خصوصي سالانه صدها‌ميليارد‌دلار
هزينه مي‌كنند تا مقررات و كنترل‌هاي دولتی كه با اهدافی چون كاهش آلودگي
هوا و آب، پايين آوردن خطرات مربوط به سلامتي و حذف تبعيض شغلی عليه زنان
و اقلیت‌های نژادی و دیگر گروه‌هاي تحت حمايت دولت اعمال می‌شود را رعایت
کرده باشند.
همانطور که گفتیم اعداد بيان شده در جدول فوق می‌تواند
بازتابی (نه چندان کامل) از اندازه دولت به حساب آید، اما نمی‌تواند
دامنه فعالیت‌های دولت (یعنی تعداد موارد متمایزی که دولت تلاش می‌کند تا
تحت کنترل قرار دهد) را به خوبی نشان دهد. شایان ذکر است که در بلندمدت،
هم اندازه و هم دامنه فعالیت دولت‌ها افزايش پيدا كرده است. اما ممكن است
اين دو معیار در دوره‌هاي زماني كوتاه‌مدت به ميزان زيادي از يكديگر فاصله
بگيرند. همچنين بايد جدا از اندازه يا دامنه فعالیت دولت، قدرت دولت
(اقتدار و ظرفیت آن براي اعمال زور به طور موثر) را نيز مدنظر قرار دهيم.
در کل در دوره‌هاي زماني بسيار طولاني‌مدت، اندازه، دامنه و قدرت دولت‌ها
افزايش يافته است، اما اين سه بعد در فاصله‌هاي كوتاه‌مدت معین با نرخ‌هاي
مختلفي رشد كرده‌اند. می‌توان گفت دولت‌ها تا حدودي رشد در يك بعد را
جايگزين رشد در بعد ديگر مي‌كنند. مثلا ممكن است به جاي اندازه، دامنه يا
قدرت خود را زياد كنند. با اين حال گسترش هر يك از اين ابعاد نهايتا به
گسترش بعدهاي ديگر منجر می‌شود. مثلا تصويب قانون تامين اجتماعي در سال
1935 قدرت و دامنه دولت آمريكا را افزايش داد و اجرای اين سيستم كمتر از
دو دهه به افزایش مخارج دولت فدرال انجامید.
بحرانها و رشد دولت
در
کنار روند بزرگ‌تر شدن دولت‌ها (که بر اساس اندازه، دامنه و قدرت
اندازه‌گيري مي‌شود)طي قرن گذشته، چندين رشد سريع و غيرعادي نیز اتفاق
افتاده است. این موارد در بحرانها و به خصوص در جریان دو جنگ جهانی و
رکود بزرگ اتفاق افتاده است. در طول جنگ‌های جهانی اندازه دولت به شدت
افزایش یافت. پس از پایان جنگ‌ها بخشی از این افزایش خنثی شد، اما به هر
حال هر يك از اين رويدادها از يك «اثر چرخ‌دنده‌اي» برخوردار بود كه باعث
مي‌شد اندازه دولت به طور دائمي به سطحي بالاتر ارتقا پيدا كند. افزايش
قدرت دولت در زمان جنگ در مجموعه قوانين، تصميمات اجرايي و احكام قضايي
پديدار مي‌شد و اين ميراث‌ها حتي در زمان صلح نيز رشد دولت را سرعت
مي‌بخشيد. به عنوان نمونه آغاز كنترل اجاره بها در شهر نيويورك به جنگ
جهاني دوم باز مي‌گردد (رجوع كنيد به كنترل اجاره‌بها). به علاوه تغييرات
ناشي از بحران در ايدئولوژي حاكم نیز از رشد بيشتر دولت در بلندمدت
پشتيباني مي‌كرد. مثلا بسياري از افرادي كه در سال 1930 با «دولت بزرگ» در
آمريكا مخالفت مي‌كردند، در اثر پانزده سال وجود دولت فعال در حين ركود
بزرگ و جنگ جهاني دوم قانع شدند كه اين نهاد بايد نقش بسيار پررنگ‌تري را
در امور اقتصادي ايفا كند. يكي از نتايج اين تغيير فكري تصويب قانون
اشتغال در 1946 بود كه دولت فدرال به واسطه آن خود را به ادامه مديريت
اقتصاد ملي آمريكا متعهد كرد.
بحرانها رشد دولت در ديگر كشورها را
نيز سرعت مي‌بخشيدند. در هر دو جنگ جهاني تمامي كشورهاي در حال جنگ
طرح‌هاي كنترل اقتصادي عجيب و شگفت‌آوري را جهت بسيج منابع و استفاده از
آنها در خدمت اهداف جنگي دولت به كار گرفتند. اين طرحها شامل كنترل
قيمت، دستمزد و اجاره‌بها، افزايش تورمي حجم پول، تخصيص فيزيكي كالاها و
مواد اوليه، سربازگيري نيروي كار، تملك شركت‌هاي صنعتي، جيره‌بندي كالاهاي
مصرفي و خدمات حمل‌ونقل، كنترل ارز و بخش مالي، افزايش شديد مخارج و
اشتغال دولت و افزايش نرخ ماليات و اعمال انواع جديد ماليات مي‌شدند. جنگ
ميراث نهادي و ايدئولوژيكي را به جاي مي‌گذاشت كه باعث مي‌شد حتي در زمان
صلح نيز همين طرحها ادامه پيدا كند. همان گونه كه بروس پورتر مي‌نويسد
«دولت بزرگ، دولت ناظر، دولت رفاه و به طور خلاصه دولت اشتراكي كه امروزه
در اروپا حاكم است، ثمره جنگ‌هاي عصر صنعتي است»(2).
ركود بزرگ نيز به
ويژه در آمريكا و تحت برنامه New Deal در دولت فرانكلين روزولت، همين
نتایج را در پي داشت. بسياري از نهادهاي كنوني نظارتي و مربوط به دولت
رفاه (سيستم تامين اجتماعي، كميسيون بورس و اوراق بهادار، قانون مرتبط با
نيروي كار ملي و...) ريشه در برنامه New Deal دارند. آشفتگی‌هاي بعدي مثل
ناآرامي‌هاي اجتماعي و سياسي مرتبط با انقلاب حقوق مدني و جنگ ويتنام در
فاصله اوايل دهه 1960 تا اوايل دهه 1970 نيز به نحوي مشابه به گسترش
قابل‌ملاحظه دولت رفاه و افزايش بسيار شديد طرح‌هاي رفاهي، ضد تبعيض و
نظارت بر محيط‌زيست كه تا به امروز همچنان ادامه دارند منجر شدند.
باید
به این نکته نیز اشاره شود که روندها و بحرانها با يكديگر ارتباط دروني
دارند. از آنجا كه روندها پیش شرط‌هایی که به بحران منجر می‌شود را به
وجود مي‌‌آورند، بنابراين بر چگونگي بروز بحرانها موثرند. از سوی دیگر
بحرانها نیز بر روندهای بعدی تاثير مي‌گذارد، زیرا نظام‌هاي اقتصادي و
سياسي را در بلندمدت، تغییر می‌دهند. آن دسته از اقتصاددانانی که در
بررسی رشد دولت بحران را نوعی «انحراف از مسیر» می‌دانند یا تاثیر آن بر
اندازه دولت را از نظر آماری بی ارزش تلقی می‌کنند، اشتباه می‌کنند، زیرا
به هر حال، بلندمدت چيزي نيست جز مجموعه‌اي از كوتاه‌مدت‌ها.
تغييرات ساختاري که به رشد دولت انجامید
در
قرن نوزدهم تغييراتی که به منظور مدرن‌سازی صورت مي‌گرفت سرعت پیدا کرد.
اين تغييرات که با هم مرتبط بودند شامل صنعتي شدن، شهري شدن، كاهش نسبي
توليد و اشتغال در بخش كشاورزي و مجموعه‌اي از بهبودهاي معنی دار در
حمل‌ونقل و ارتباطات می‌شد، اگر چه در اثر اين پيشرفت‌ها رفاه توده مردم
در بلندمدت بهبود پيدا كرد، اما تغييرات شديدي نیز در شيوه زندگي به وجود
آورد. مردم در عكس‌العمل به اين تغييرات در پي كسب حمايت دولت بودند تا از
این طريق از تحولات اجتماعي و اقتصادي كه زندگی آنها را فراگرفته بود بهره
ببرند يا حداقل ضرر خود از این تحولات را به حداقل برسانند.
اين
تغييرات ساختاري هزينه‌ها و منافع حاصل از اقدام مشترك براي همه انواع
گروه‌هایی که به طور ضمنی دارای منافع خاصی بودند را تغيير داد. مثلا وجود
نيروي كار زياد در كارخانه‌ها، بازارها و مناطق تجاري شهرها امكان موفقيت
در سازماندهي اتحاديه‌هاي كارگري و گروه‌هاي سياسي طبقه كارگر را افزايش
داد. ايجاد ابزارهای جديد حمل‌ونقل و ارتباطات (مثل راه آهن و تلگراف و
بعدها تلفن و اتومبيل) نیز هزينه سازماندهي نهضت‌ها و احزاب سياسي
پوپوليست در ميان كشاورزها را كاهش داد. با رشد شهرنشيني تقاضا براي ارائه
زيرساخت‌هايي مثل خيابان‌هاي داراي پياده‌رو، نور، فاضلاب و عرضه آب خالص
از سوي دولت افزايش يافت. همه اين رويدادها تركيب و آرايش قدرت سياسي را
تغيير داد و گروه‌هاي داراي منافع خاص مختلفي را به وجود آورد، توسعه
بخشيد و تقويت كرد.
اين تغييرات و تبديلات ساختاري، علاوه بر افزايش
تقاضا براي دولت، عرضه آن را نيز افزايش داد. مثلا وقتي افراد بيشتري
درآمد خود را به شكل پرداخت‌هاي پولي دريافت مي‌كردند (پرداخت پولی برخلاف
درآمدهاي ثبت‌نشده در بخش كشاورزي كه به صورت كالايي پرداخت مي‌گرديدند
قابل ردیابی بود) كسب ماليات بر درآمد براي دولت‌ها ساده‌تر شد.
غالبا
منشا شكل‌گيري دولت‌هاي مدرن رفاهي را در امپراتوري آلمان در دهه 1880
مي‌دانند، زمانی که اتو فن بيسمارك براي جلوگيري از گرايش كارگرها به سوي
سوسياليسم انقلابي و جلب وفاداري آنها به نظام قيصر، بيمه اجباری تصادف،
درمانی و كهولت سن را پايه‌گذاري كرد. دولت كشورهاي ديگر نیز این اقدام
را مفید ارزیابی کردند و تا سال 1914 در اغلب كشورهاي اروپاي غربي
برنامه‌هاي مشابهي پياده شده بود. دولت آمريكا نیز در سال 1935 و پس از آن
كه اين قبيل سياست‌ها زودتر در سطوح ايالتي و محلي اتخاذ شده بود،
عقب‌ماندگي خود را جبران كرد.
از ميانه قرن نوزده به بعد ايدئولوژي‌هاي
جمع‌گرايانه به ويژه اشكال خاصي از سوسياليسم، بین روشنفكران و مردم عادي
جذابیت پیدا کرد. محافظه‌كاري سنتي و ليبراليسم كلاسيك به نحو فزاينده‌اي
از نظرها افتاد و کم‌کم از اثرگذاري سياسي آنها كاسته شد. در اوايل قرن
بيستم قشر روشنفكر در تمامي كشورهاي پيشرفته اقتصادي، كم و بيش سوسياليست
(یا آن طور که در آمريكا نامیده می‌شدند «مترقی») شده بودند. توده‌ها نيز
در رابطه با مسائلي مثل كنترل قيمت بليت قطار گرفته تا عملكرد خدمات عمومي
شهري و تملك كامل صنايع در مقياس ملي، عموما از طرح‌هاي سوسياليستي يا
«مترقي» حمايت مي‌كردند. اين روند ايدئولوژيكي جمع‌گرايانه تا پیش از دهه
1970 حاكم بود و حتي امروزه جمع‌گرايي همچنان شيوه فكري رايج در ميان اغلب
روشنفكران و رهبران سياسي است. در آمريكا سياستمدارهايي كه امروزه خود را
محافظه‌كار مي‌خوانند، يك قرن پيش سوسياليست دانسته مي‌شدند. نورمان
توماس، كانديداي حزب سوسياليست در 1956 اعلام كرد كه وي ديگر براي كسب
مقام رياست‌جمهوري فعاليت نخواهد كرد، چرا كه حزب جمهوري‌خواه تمامي
برنامه‌ها و طرح‌هاي سوسياليستي‌اش را به كار بسته است. از سال 1956 به
بعد دامنه دولت به شدت رشد يافته است.
تغييرات سياسي نیز بازتابی بود
از دگرگوني‌هاي روي داده در اقتصاد و ايدئولوژي غالب. دموكراسي طي قرون
نوزده و بيست ميلادي پا گرفت. حق راي گسترش پيدا كرد و احزاب پرطرفدارتر
از جمله احزاب كارگري و حزب‌هايي كه صراحتا سوسياليست بودند، ارتباط
نزديكي با اتحاديه‌ها برقرار كردند و در تمامي سطوح دولت نمايندگان بيشتري
را در هيات‌هاي قانون‌گذاري به دست آوردند. با اين حال اين امر در اروپا
بيشتر از آمريكا صورت پذيرفت. در همه جا گرايش به سوي حق راي عمومي براي
مردها و نهايتا براي زن‌ها مقاومت‌ناپذير به نظر مي‌آمد. به یاد داشته
باشید كه حتي هيتلر هم از طريق صندوق‌هاي راي به قدرت رسيد.
تغييرات
اقتصادي كه به مدرن‌سازي جوامع منجر مي‌شدند، جنبش‌هاي ايدئولوژيك
جمع‌گرايانه و تركيب‌بندي سياسي دموكراتيك باعث شد كه تعادل نيروهايي كه
نه هميشه، اما به عنوان يك قاعده از افزايش اندازه، دامنه و قدرت دولت
دفاع مي‌كردند، تغيير پيدا كند.
منبع خبر: روزنامه دنیای اقتصاد
۱۲ آبان ۱۳۸۸ ساعت ۱۲:۳۰:۹ بعد از ظهر